商业航天之路：从马斯克与FAA的恩怨史，谈市场化机制的两个要点

从工业化的角度系统看，流程格命对于商业航天发展十分重要，解决成本、效率问题最终还得依赖源源不断的技术创新。而良性循环的市场环境是科技创新的根本土壤，建立由终端市场需求驱动的循环机制是相关机构的首要任务。

在当前阶段，至少有两个问题亟需重视：一是双向技术转化的路径机制；二是机制本身的效率。这就涉及到发展与监管的关系。

从美国商业航天看，产业发展上主要是以NASA为超级接口，基于传统航天科研成果，为众多商业航天企业提供技术、资金、基础设施服务支持，培育类似SpaceX这样的下蛋鸡；在监管层面，则以隶属于美国交通部的FAA（美国联邦航空管理局）为统一归口，收拢相关的战略、安全管理要求；另外就是政策、产业体系相关的制度环境。这几个方面共同构成美国商业航天的发展基础。

所以，双向技术转化，看SpaceX与NASA的关系就可以很清楚；而监管效率，从SpaceX与FAA的矛盾看，显然是不符合马斯克的需求的。

01

美国商业航天涉及部门及其监管逻辑

网上有一张图流传很广，我认为是商业航天项目实际操作复杂性，以及跨部门协同监管难的现实写照。

图1：SpaceX与美国各官方机构

我们先看一下图中这些部门分别是什么，以及他们的监管逻辑。

• NASA（美国国家航空航天局）：主要负责美国民用太空探索和研究，包括载人航天、科学任务、深空探索等.

• USSSF（美国战略卫星办公室）：负责美国军事太空资产的采购和整合，确保军事太空系统的安全和防御。

• SDA（美国太空发展局）：推动美国在太空的军事能力，包括太空武器和防御系统。涉及太空战略相关的事项需要获得SDA审批。SDA还负责监管太空交通管理，包括轨道分配和太空碎片减缓标准等。

• NOAA（美国国家海洋和大气管理局）：提供气象数据，监管卫星发射的环境影响评估，以及管理地球观测卫星。

• FAA（美国联邦航空管理局）：隶属于美国交通部，负责监管民用航空和太空发射活动，包括发射许可证和航空安全。相关许可事项由旗下商业航天办公室(AST)主管。

• FCC（美国联邦通信委员会）：监管通信频率的使用，确保卫星通信服务的公平性和可靠性。

• EPA（美国环境保护署）：评估和监管航天活动对环境的潜在影响，确保遵守环境法规。

• ITAR（美国国际贸易管理局）：监管航天器的国际贸易，确保遵守国际贸易法规。

• FWS（美国鱼类及野生动物管理局）：通常与野生动物保护相关，某些情况下可能涉及评估航天活动对特定物种的潜在影响。

• TCEQ（美国消费品安全委员会）：主要负责消费品安全，某些情况下可能涉及评估航天器部件的安全性。

按照网上资料，美国航天项目发射审批的一般流程是：项目计划（卫星设计、轨道选择和任务目标，符合ITAR、TCEQ有关贸易和相关消费服务的标准）—>频率和轨道资源申请协调（FCC以及国际电信联盟ITU）—>环境影响评估（EPA、FWS、NOAA）—>涉及国家安全的需要通过安全审查（USSSF、SDA）—>发射许可证申请（FAA旗下的AST）—>与发射场运营商协调发射时间和场地—>发射前检查（FAA、USSSF、NOAA、EPA、美国太空司令部、海岸警卫队等）—>向美国海岸警卫队和其他相关机构发出发射通知—>获得所有必要许可、完成准备工作后，执行发射任务—>发射后按照监管要求确保轨道维护和空间碎片减缓措施（NOAA）—>按国际惯例通报发射计划和执行结果。

整体看，美国商业航天项目被归属在运输业务范畴，全生命周期的监管事项比较清晰，监管内容主要涉及市场准入，法律法规，从国家战略、太空资产、航天器到项目数据等各级各类安全要求，资源协调，数据共享与公共利用等。

市场准入

通过联邦航空管理局（FAA）旗下商业航天运输办公室（AST）整体统筹，主要看是否符合民用航空和太空发射的安全标准，包括发射场的安全、发射操作的合规性、环境影响评估等等。

太空法律法规

包括国际的和国内的，美国国内相关法律包括著名的“沃尔夫条款”，以及《国家航空航天法》《商业航天发射法》《发射服务购买法》《地球遥感政策法》《商业空间法》《商业航天运输竞争法》《商业航天竞争力法》《航天实体责任法案》等；国际的包括联合国颁布的《外空条约》《营救协定》《损害责任公约》《登记公约》《月球协定》。

国家战略安全

相关评估标准主要看：1、该航天项目是否符合美国国家安全利益，确保不会对国家安全、美国太空资产和防御能力造成威胁。2、航天器的设计、制造和发射技术必须达到一定的成熟度，以确保任务能成功执行，且项目经过充分测试验证。3、必须有明确的风险管理计划，能够识别、评估和缓解潜在风险，必须有应急响应计划，以应对可能的事故和紧急情况。4、航天器的操作必须符合安全标准，包括发射、在轨运行和退役全生命周期。5、必须保护敏感信息，防止数据泄露或被未授权访问。6、必须有足够冗余，在发生故障时仍然能完成任务。此外，项目供应链、参与人员必须是经过审查的，没有安全漏洞和和潜在风险。

航天业务安全

侧重于确保商业航天器的设计、制造和操作符合严格的安全标准。

资源协调

一是太空轨道、无线电频率的申请协调，涉及国际资源和国内统筹两方面。

二是多部门的监管协调，确保监管的一致性和有效性，归口在发证机关FAA这里。

数据共享与安全边界

商业航天项目与zf机构共享数据，以支持科学研究和公共利益。对敏感信息的防泄漏要求较为严格，包括USSSF、NRO（美国国家侦察局）都会涉及相关的审查。

02

SpaceX与NASA

图一比较奇怪的一点，NASA主要是一个科研机构，可能会参与一些项目的技术评估，但不像其他几个机构担负监管许可职责。而且，NASA和美国国防部是美国商业航天主要的采购方，与其他几个监管机构的角色性质完全不同。将NASA放到一起似乎有些不合理。

NASA虽然也叫航天局，但和国内航天局（CNSA）的角色不是一个概念，某种程度有点类似中科院，但与中科院差别也很大：

• NASA是一个与国防部、C/I/A等同级别的部级独立机构。负责制定和实施美国的航天政策，进行太空探索和航空科学研究，涵盖了航天器研制、太空探测、国际空间站建设等多个领域，名义上是民用机构，但大部分项目都服务于军事目的。

• CNSA是工信部下面的副部级单位，对中国航天事业主要起行政指导、宣传、国际合作协调作用，不负责科研。火箭、航天器的研发制造由央企航天科技、航天科工等负责。发射场、测控船由战略支援部队负责。应用科研由中科院、高校等机构负责。载人航天相关由专门的载人航天工程办公室负责。国家级航天项目立项由更高层zy机构协调论证。

• 中科院是一个综合性的科研机构，部级单位，负责基础和应用研究，涵盖多个科学领域。‌

图2：答案应该是都不像，不是一回事

NASA从角色上看，更像是一个空天领域科研体系的超级接口，既是航天技术的输出方，也是美国商业航天企业主要的技术服务采购暨资金来源方，可以说美国商业航天的技术双向转化通道，是由NASA构建和维系的。

根据网上获取的信息：NASA的科研经费由美国国会拨款决定，国内航天项目资金划拨则由发改委、财政部、科技部、教育部、中科院等共同决定，民用航天项目资金由航天局分配，军事航天项目资金由战略支援部队负责分配，科研航天项目资金由中科院、科技部等分配；航天项目立项由发改委、国家航天局、军委、财政部、科技部、中科院等参与决策。

如果以上信息无误的话：国内决定商业航天发展（产业政策、总体预算资金和重大项目立项）的是发改委等部门；国内对标NASA在航天预算内执行立项和分配这块角色的，是国家航天局（民用航天）、战略支援部队（军事航天）和中科院、科技部、教育部（科研航天）等；在技术输出与转化这块角色能够对标的应该是航天科技+航天科工+中科院航空航天研究所。

总体来说，国内与航天有关的决策机构是比较分散的。相较而言，美国在航天发展层面以NASA为超级接口，举国体制特征更明显。

对于美国商业航天发展，NASA提供的支持包括资金、技术支持和基础设施服务等。

根据网上数据：SpaceX早期估值200亿美元的时候，从美国zf拿到的80多亿美元经费中，其中NASA就占了72亿美元，此外就是美国空军的9.6亿美元；在SpaceX创业初期连续3次发射失利的时候，得到NASA近4亿美元的资金支持，远高于当时拿到的商业投资；另外，SpaceX在NASA“商业乘员计划”中曾拿到高达31.44亿美元的资助。

NASA为SpaceX提供的技术支持则更为关键，涉及运载火箭研制、发动机建模、增材制造技术、乘员舱显示和控制技术、卫星再入分析、航天器结构的表面化学和材料分析、载人飞船试车监控所需的协调激光光谱技术等领域。在NASA“商业轨道运输服务”计划和“商业乘员计划”下，双方协议明确表示，NASA会给SpaceX提供必要的技术支持，而且相关技术成果和专利所有权归属SpaceX。

NASA除了为SpaceX提供肯尼迪航天中心LC-39A发射工位及完整的配套服务，还有斯坦尼斯航天中心的发动机试车设施和技术支持，格林研究中心的电源试验支持，戈达德太空飞行中心的无线电（射频）试验支持等等。

此外，NASA与FAA合作开发了太空交通管理系统，美日两国合作共同打造了一个覆盖全空域的太空交通管理局，抢占先机，为美国商业航天的发展创造了良好的制度空间和国际资源环境。

很显然，SpaceX等于是NASA亲手扶持起来的，SpaceX就是NASA借鸡生蛋的那只最优秀的下蛋鸡，SpaceX成熟起来以后两者就是一个双向互哺关系。（这可见网上把NASA和SpaceX分别作为传统航天和商业航天代表对立起来的观点有多荒谬，这样荒谬的观点能大行其事，也说明我们最基本的科普和信息传播差了十万八千里。）

03

SpaceX与FAA矛盾的深层原因

行业相关法律法规、监管体系都是产业发展的制度基础，是维护行业安全、健康、有序发展必不可少的，但监管效率跟不上市场变化在各国都是个比较常见的问题。SpaceX与FAA的矛盾似乎主要聚焦在环境评估上，而对于相关的安全审核，SpaceX甚至比FAA更重视：

SpaceX负责建造和飞行可靠性的副总裁比尔·格斯特迈尔（Bill Gerstenmaier）说，“AST的角色对于实现安全的太空运输至关重要，但我们正处于崩溃点——包括环境评估放行在内的发射许可，通常比火箭开发需要的时间还长。这根本就不应该发生，而情况只会变得更糟。”

SpaceX 称，飞行许可被延误的原因并不是由于新的安全隐患，而是“过多的环境分析所致”。“不幸的是，我们没有将资源集中在关键的安全分析上，也没有合作制定合理的措施来保护公众和环境。相反，许可程序一再受到各种问题的干扰，从无关紧要到明显荒谬的问题。”

国内对双方矛盾事件的解读中，FAA多半被描述成一个关僚主义的典型代表。但如果我们关注到2020年初AST为简化规则、提高工作效率完成的重组，应该能理解AST已经很努力了。要知道这个时间我国卫星互联网才刚刚被纳入新基建。

2020年AST重组正是美国为发展商业航天、面对不断增长的商业航天活动而采取的一系列响应措施之一。它的调整方向包括对办公机构、规则及流程进行简化，增加预算和扩充人员，使用自动化手段改造申请流程等等。

FAA对媒体表示，自2012年以来，经许可开展的商业发射活动已增加了1000%，而AST的预算及人员只增长了约40%。此外，FAA还认为商业发射活动到2021年可能会继续增长100～500%，而其人员数量可能只增加约20%。

图3 FAA：1989-2022年美国商业航天发射次数（蓝色为许可发射，橘色为试验发射）

目前看，AST对美国商业航天的发展还是有预期的，SpaceX的发展速度超过了AST的能力，这算是美国商业航天幸福的烦恼。国内传播和解读这个事件，恐怕从中吸取经验为我所用才是最佳姿势：

一是关注到监管效率对全产业发展的乘数效应；

二是建立产业发展的整、全视角，而非单一将发展责任放在企业或zf一方，必须清楚地知道要发展商业航天应该要做哪些事，这些事具体是谁来负责的。

只有全行业和关注商业航天发展的吃瓜群众都能形成这样的思考逻辑，才能帮助行业更快更好地建立发展基础。

前面一直说我们中国最大的优势是举国体制，举国体制的本质就是能够快速组织动员、达到较高的政策落地效率。但在商业航天领域，看起来美国的举国体制特征似乎更明显，这个领域也是在美国去工业化、世界整体东升西降大势之下，美国最后的优势领域之一。

有意思的是，在业内某基金会专业分析师口中，举国体制是造成NASA没落、以及我国商业航天发展不利的最大原因。在SpaceX这个由NASA手把手扶持的下蛋鸡发展如日中天的时候，这些逻辑如此拧巴的言论是如何大行其事的，令人费解。

所以，我国商业航天要发展，首先还得达成基本共识。

既然市场化是必须的，敢不敢按照市场化机制办事？大胆创新，甭管什么招数管用就行，只要能给我们留出超车的时间和资源空间，毕竟市场就在那里，不是美国的就是中国的。敢不敢、能不能接受中间过程出现失败、出现碎片，被国际碎嘴子和国内的离岸美国人阴阳几句……？

>End

本文转载自“数字时代全景窗”，原标题《商业航天之路：从马斯克与FAA的恩怨史，谈市场化机制的两个要点》。

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