印观察｜政策措施出了不少，印度空气污染治理为何仍乏善可陈

近年来，每逢入冬之际，印度新德里空气严重污染的新闻就会“霸占”包括印度在内的世界各国的主要媒体，“有毒”“致命”和“危险”等强烈字眼频现各类媒体标题。图片和视频中的画面触目惊心。空气污染严重影响印度人的身体健康，德里首席部长阿蒂希（Atishi M. Singh）称其为一场“医疗紧急事件”。印度尤其是以新德里为代表的印度北方地区，空气污染到底有多严重？印度在应对空气污染和气候治理等方面采取了哪些措施？导致印度空气染污如此严重的原因是什么？

2024年11月19日，印度加济阿巴德，在西夫神庙附近的第10区地面上，浓厚的雾霭笼罩着整个区域。本文图片 视觉中国

印度空气污染到底有多严重？

瑞士空气质量监测公司IQAir数据显示，进入10月底后，新德里空气质量急剧恶化，11月12日以来每天都维持在严重污染水平。11月16日，新德里的空气质量指数（AQI）达493。AQI是国际上普遍采用的测量空气质量优劣的综合指标，涵盖了6种主要空气污染物：细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、臭氧（O3）、一氧化碳（CO）。国际通用的AQI取值范围为0-500，划分为6个等级。0-50为优级；51-100为良好；101-150为轻度污染；151-200为中度污染；201-300为重度污染；大于300为严重污染。当AQI值超过其上限500时，这种现象通常被称为“爆表”。

拥有3300万人口的新德里长期高居全球最污染首都榜首，AQI最高值一度达到640，严重“爆表”。依据世界卫生组织（WHO）指南的标准，PM2.5不应超过15微克/立方米，每年超标的天数不得超过4天。监测数据显示，新德里PM2.5是世卫组织建议上限的30多倍。空气污染不只是新德里的问题，也是印度的全国性问题。全球污染最严重的30个城市中，有21个在印度。76%的印度人生活在不符合世卫组织标准的地方。至少有1.4亿印度人呼吸的空气，污染程度超过世卫组织安全标准的10倍。

印度气候协作组织（India Climate Collaborative）执行董事南斯（Shloka Nath）在《印度发展评论》撰文指出“印度空气污染的十大事实”，其中之一便是“每8个死亡的印度人中就有1个与空气污染相关。”《柳叶刀》刊文指出，2019年有超过160万印度人的死亡与空气质量差相关。《2020年全球空气状况报告》指出，空气污染已成为印度人各种致死因素中的最大风险。PM2.5严重超标是导致10万多名印度婴儿在出生1个月内死亡的主要原因。

空气污染既是健康危机，也是环境、经济和社会问题。空气污染对印度的环境、经济和社会造成了深远影响，对印度农业影响巨大。污染物会导致酸雨和雾霾，破坏生态系统，包括森林、水体和野生动物栖息地。与空气污染相关的经济成本包括医疗费用、因疾病导致的生产力损失以及对基础设施和农作物的损害。此外，糟糕的空气质量会削弱外资吸引力和旅游业，阻碍国家整体经济发展。

印度雷丘尔，夕阳下的鸟儿飞过一家政府妇产医院屋顶上的太阳能电池板。

多管齐下的空气污染治理措施

面对已经严重影响新德里百姓日常生活的空气污染，印度空气质量管理委员会11月18日宣布，启动分级应急行动计划（GRAP）的第四阶段措施，即采取最高等级的应急手段以减轻空气污染直至空气质量实质性好转：包括新德里的车辆限行、暂停建筑活动、50%的员工远程办公。在空气污染最严重的几天，新德里还部署洒水车和防雾炮以减轻烟霾。

除了上述临时性的管制类措施外，印度政府还采取了一些常态化措施，一是加强对空气质量的监测。在全国范围内增加监测站数量，覆盖25个邦和4个地区的115个城镇，在308个站点定期监测二氧化硫（SO2）、PM10等，并记录气象数据。

二是提高民众的空气质量意识和参与度。为了提高公众意识，印度于2015年推出了空气质量指数（AQI）工具，旨在以易懂的方式向公众传达空气质量信息。今年2月，印度政府发起了环保生活方式（Lifestyle for Environment, LiFE） 倡议，从个人层面非常可具操作性的生活小问题入手，鼓励印度人采用可持续的生活方式，以帮助国家应对空气污染，这被印度媒体称为“也许是迄今为止最大胆的气候战略”。

三是加强对排放源的管制。印度出台了工业和车辆的排放标准、禁止秸秆焚烧等措施，如15年以上或低于BS6排放标准的车辆将被禁止进入城市道路。2016年11月、2018年10月及2023年11月，印度最高法院3次宣布禁止在新德里及全国禁售爆竹。

印度政府还从宏观层面推进空气污染治理。一是推广新能源。印度积极推动清洁能源和可再生能源的使用。截至2024年6月，印度太阳能发电量已增至636千瓦时，同比增长14.7%。印度是全球第五大太阳能市场，预计到2040年，太阳能将贡献印度30%的电力。

二是大力实施绿化项目。印度计划在10年内种植13.5亿棵树木，打造一条从古吉拉特邦到德里长达1600公里、宽5米的“绿色走廊”，以净化空气。

三是加大对空气治理的财政支持。印度启动了国家清洁空气计划（NCAP），该计划提供了10400亿卢比（约12亿美元）的财政支持，用于帮助131个不达标城市扩大污染监测能力、制定城市行动计划并开展公众意识宣传。目标是在2024年前使那些受影响最严重城市的空气污染水平较2017年降低20%-30%。

四是制定新的法律法规和国家政策。2020年印度环境部发布了《国家首都地区及邻近地区空气质量管理委员会条例》。到2016年，印度成为全球气候政策发布数量最多的国家，在随后7年内推出了近50项气候政策。

作为全球第三大温室气体排放国，印度的气候战略正处于关键转折点，需在履行国际承诺与满足国内需求之间取得平衡。印度在应对气候变化方面做出了重要国际承诺。作为《巴黎协定》的签署国，印度提交了其国家自主贡献目标（NDCs）。主要指标包括：到2030年将GDP排放强度比2005年水平降低33%-35%；确保约40%的电力来自非化石燃料能源；通过增加森林和树木覆盖量，到2030年新增2.5-3亿吨碳汇，到2070年实现温室气体净零排放。印度还通过参与国际太阳能联盟（ISA）、全球生物燃料联盟（GBA）等倡议，力图在全球气候治理中扮演领导者角色。

2024年8月31日，印度丹巴德，煤矿工人。

十多年的治理为何乏善可陈？

印度各级政府为减少空气污染而采取的上述措施取得一定实效，新德里、孟买、勒克瑙、博帕尔、索拉普尔和艾哈迈达巴德等城市的PM2.5、PM10等指标有所下降。然而，2023年普林斯顿大学的默哲拉尔（Denise Mauzerall）教授及其科研团队，通过研究印度中央和各邦污染控制委员会（CPCB和SPCB）提供的2017-2022年监测数据，发现印度空气质量改善的主要原因是有利的气象条件，而这些条件可能随着气候变化而难以持续。

为何印度过去十多年中治理空气污染成效有限？

主要原因是印度工业化的推进及其对煤炭的高度依赖。过去数年中，印度是世界主要经济体中发展速度最快的国家。经济发展与工业排放成正比。印度优先使用煤炭来满足电力需求的激增。煤炭依然是印度电力的主要来源。2022-2023年，印度煤炭产量增长14%，达8.93亿吨，占2023年总能源的77%，高于2022年的73%。2024年前10个月煤炭总产量为8.84亿吨，同比增长7.48%。印度政府计划继续增加煤炭开采。此外，印度政府已明确表示，2030年前不会关闭任何煤电厂。在新能源无法及时增加的情况下，印度选择牺牲空气质量来增加电力提供。这与印度实现净零排放的目标背道而驰。

城市化加剧空气污染。这主要表现在两个方面，一是交通排放。印度空气污染的27%来源于车辆。2010-2020年，印度的车辆数量从1.28亿猛增至3.26亿辆，汽车尾气中含有氮氧化合物（NOx）等有害物质显著加剧了空气污染。交通拥堵加重了空气污染。缺乏分隔的城市高速公路以及执法不力造成交通极度拥堵。十字路口附近监测站的污染数值明显高于其他地方。二是城市建设。拆迁、大量厂房和商品房的建设产生的灰尘也是城市空气质量下降的原因之一。研究还发现，PM2.5的浓度与人口密度密切相关。

农业活动也是印度空气污染持续的重要原因。印度的空气污染17%来源于农作物焚烧。印度工业化在过去10多年中突飞猛进，但仍有约80%的印度人以农业为生，农业净产值占国内净产值的30%以上。每年入冬之际，焚烧秸秆引发“秸秆焚烧污染”。此外，小型农村工业（如使用未经处理物质作为能源的甘蔗制糖厂）也是空气污染的重要来源。在旱季，沙漠化的农村地区吹来的灰尘会随着风力减弱而在城市中沉积。

除了经济建设因素外，印度的空气污染还与其社会和文化因素相关。一是家庭的生活习惯。在印度一些偏远农村，无法获得电力或其他清洁燃料，燃烧木材、牛粪和农作物不仅污染室内空气，同样也污染室外空气。即使在有电可用的城市，仍有约60%的印度人使用传统的固体燃料烹饪和取暖。据统计，超过1亿个印度家庭每天使用传统炉灶3次。二是降低生活成本。为节约开支，一些自动人力车和出租车使用掺杂了其他廉价成分的燃料。对于低收入人群而言，此举每月可节省30%的成本。三是印度教徒的特殊生活方式。新德里的污染指数通常在每年排灯节燃放烟火后达到峰值。以印度教为主体的印度人，很多重要的生活方式还停留在前现代。印度教徒的特点之一是安于现状，无论是提升自己的社会地位还是改善糟糕的空气质量，他们都动力不足。

最后且也许最重要的是政治因素。政府在气候治理方面的作用是其他任何力量无法替代的。然而，迄今为止，尽管印度政府如上文所述为应对空气污染出台了很多举措，但一到这些措施的落实层面，其效果就乏善可陈了。一是政府行动迟缓。印度最高法院批评新德里政府在应对空气质量恶化时行动迟缓，质问为何要等到AQI严重超标后才采取最严格的紧急措施？

二是执法不力。早在1980年代，印度就通过了《空气（污染预防与控制）法》，但由于执行不力，工业、车主及其他污染实体基本不遵守，导致该法律形同虚设。2014年以来，在总理莫迪的领导下，印人党（BJP）的凝聚力和执行力等方面有所改观，然而，印度并未从根本上改变政令不通、执行不力的困境。2019年印度制定了“国家清洁空气计划”，但在现实中该计划几乎是一纸空文。

三是政治意愿不强。印度在降低排放强度和部署可再生能源方面取得一定进展，其气候指数排名从2014年的第31位上升至2024年的第7位，预计将提前实现《巴黎协定》的目标。但该目标实现的主要原因是印度制定的目标太低。因此，印度仍被国际社会批评缺乏雄心、意愿不强。主要政党（包括印人党和国大党）在2024年的大选中对气候变化只字未提。根据全球森林观察组织（Global Forest Watch）的卫星数据，2001-2023年，印度损失了233万公顷树木覆盖。这充分反映出在印度的发展战略中，经济利益绝对优先于环境保护。

可见，印度空气污染严重是多方面原因共同作用的产物。更加重要的是，这在很大程度上是印度主动选择的结果。然而，如果印度长期不能在经济高速增长与改善空气质量之间找到平衡点，而是继续走以牺牲环境为代价的饮鸩止渴之路，印度极有可能在“毒气”中轰然倒下。

（郭兵云，四川外国语大学国际关系学院副教授）