美国总统制，为何沦为煽动民粹和目无法纪的制度？

美利坚共和的衰落

[美]布鲁斯·阿克曼 著 田雷 译

雅理/中国科学技术出版社

他是18世纪的社会贤达，19世纪的政党巨头，20世纪的民众领袖，却为何在21世纪成为煽动政客？他们贩卖危机扩展权力，突破宪法损伤民权，最危险的总统令美国宪制陷入前所未有的危机。

胜利论

《美利坚共和的衰落》导言

美国宪法思想正处在胜利论者的时代。有关建国之父们的英雄传说主宰着美国人的心灵，正是他们组建了一部启蒙时代的机器，经过来自联邦最高法院的适度微调而成功地进入了21世纪。 既然这一基本的机制已经通过了两个世纪之久的时间检验——为什么不会在第三个世纪内继续呢？

这一假设基本上是美国主要宪法学者的一种共识。虽然许多学者批评斯卡利亚大法官和托马斯大法官的极端祖先崇拜，但他们基本上都致力于用其他的英雄来填补由此导致的空缺。司法能动主义者歌颂沃伦法院的神来之笔；司法最小主义者发现了自制法官的审慎美德；人民宪政主义者找到了群众运动的创造性。这些都是不同的主题，但 它们共同构成了一种胜利主义的主旋律：我们一定是做了正确的事；唯一的问题是，我们到底做对了什么事？

法律根源于生活。当代辩论中的参与者所亲历的都是美国在海内外的不断上升期。一路走来，我们曾经有过失败，但是上升的基本轨迹是不会错的：美国对轴心国和一些共产主义国家的胜利，民权革命及其自由市场体制的成功，凡此种种都将这个国家带到世界历史舞台的中心——无论是在经济意义上，还是在军事和道德意义上。正因为如此，美国法律人对于这一非凡成就的记录并无异议，他们的分歧在于 究竟是何种神奇的宪法公式解释了这种成就。

事情并非从来如此。在美国历史的多数时段内，宪法思想表现出了一种对于费城成就的合理怀疑主义。在美国内战前的长期酝酿阶段，美国人对建国的遗产存在着普遍的焦虑，在原初宪法设计的失败引发一场浴血战争之前，也曾出现过许多重新定义宪法意义的绝望努力。

伟大的重建修正案也未能维持宪法热情。当重建修正案未能实现它们对种族平等的承诺时，新一代的思想家发起了一波范围广泛的批判。从伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）到詹姆斯·布拉德利·塞耶，再到奥利弗·温德尔·霍姆斯（Oliver Wendell Holmes），这些进步人士在很多事情上都有分歧，但他们在一件大事上存在共识：建国者在设计他们的宪法机器时运用了机械化的制约和平衡，这是一项严重的错误。达尔文而非牛顿才是这个时代的科学英雄，进步的宪法学者运用达尔文来攻击建国宪法的基本前提。在他们看来，写入几条宪法修正案，附加操作这一陈旧的启蒙时代机器的新说明书，不可能修补建国者的错误。只有通过社会力量为了生存、繁荣和支配的进化斗争，真正的宪法变革才可能出现。重建修正案的悲剧命运可以说是这一更大真相的一个例子：进化论的斗争完胜了机械学的制约平衡。

更新一代的“耙粪”运动强化了进步主义的批判，他们由查尔斯·比尔德(Charles Beard)领导。比尔德主张建国者不仅在概念上是混乱的，而且在物质利益上也意在创制一部机器，以碾碎群众对社会正义的要求。在20世纪30年代，这一系列的宪政诊断定义了新政宪政的内容，也让它成功地攻击了陈旧的自由放任政体。当美利坚民族投身于同极权主义的全面战争时，它自己其时正身陷最高法院填塞危机所留下的断瓦残垣中。 只有傻瓜才会自信地预言，美国的宪法传统将在未来的数十年中主宰世界。

胜利论在法律舞台上可以说是姗姗来迟。罗斯福新政成功地让古典宪法形式表达出新的积极主义的美国政治理念，同时也催生了这种胜利论；沃伦法院在民权革命中的胜利强化了这种胜利论；最终，里根年代的新原旨主义则巩固了这种胜利论。

但是， 没有什么可以永垂不朽，即便是美国世纪也不可能没有尽头。向前看，我并不认为美国人可以承担起下一代人的胜利论调。现有宪法体制的病理已经非常危险，难以回避。我们不可能将我们的批判限于细枝末节。我们必须追问，我们所继承的政府传统是否出现了严重的错误——非常严重的错误。

对我而言，这是一个尴尬的时刻。如同绝大多数学者，我自开始研究美国宪法之时起就是一位胜利论者。我自己的叙事书写了一种与众不同的英雄：不是建国之父，不是沃伦法院，而是普通的美国人，从建国到重建，从新政到民权革命，以至未来，正是他（她）们在美国宪法史中塑造、重塑着美国的根本承诺。

事实证明，我的理论主张引发了争议，但辩论的疑云不应当掩饰我学术研究的胜利论特质。如果说绝大多数学者都将“人民主权”理念视为一种政治迷思，我则致力于确证：在美国历史的关键转折点上，我们人民事实上确曾向政府发出新的前进命令。为了证明我的论点，我已经提供了有关宪法时刻的翔实叙述，即在建国、重建、新政以及民权革命的过程中，美国人如何重新定义了他们的宪法身份。

一个反复出现的主题就是总统。我所修正的宪法史强调总统在表达和巩固人民的根本变革要求时的中心角色。在不同的历史时期，总统所扮演的具体角色是不同的。但是，假若没有历史中的伟大总统的创造性介入，人民主权在过去两个世纪内不可能一直是美国宪法传统中的源头动力。

这就导致了我目前的尴尬。我的论证正在发生一次悲剧转向。 总统制在历史内的胜利铺平了通向一种黯淡未来的道路。总统曾经维持了人民主权的生机传统，但眼下有可能成为人民主权的主要毁灭者。只是因为我们都称他为“总统”，我们不应该假定奥巴马总统所出掌的仍是乔治·华盛顿甚至理查德·尼克松的那个职位。在本书的第一部分，我将指出在政治和沟通、官僚和军事组织内的一系列发展，它们将执法分支改造成对我们宪法传统的严重威胁。

本书第二部分将由演进中的权力动力学转向变革中的正当性理念——而本部分再一次指向了令人不安的发展。我的讨论呈现出古典悲剧的形式：这并不是说总统制的一个面向是向好的力量，另一面向则是邪恶的力量。总统职位所具有的某些特质曾经使得总统成为民众声音的平台，就好比亚伯拉罕·林肯或富兰克林·罗斯福，但也正是这些同样的特质，在不同的条件下，却正在导致 总统一职在未来世纪内成为煽动性民粹主义和目无法纪的制度。

我们此前难道对于这一判断闻所未闻？一代人之前，阿瑟·施莱辛格（Arthur Schlesinger）曾在其《帝王总统》（The Imperial Presidency）一书中敲响了警钟——然而，尽管自此后存在无数熊市预言家的警告，共和还是得以一路蹒跚前行。无可否认，我们曾经面临过危机，但是任何时间内的任何国家都无法避免这一问题。在过去半个世纪内，总统职位上曾经爆发过三次严重的不法事件——水门事件、伊朗人质门事件和反恐战争——当然还包括大量程度更轻的违法事件。但是，我们在某种程度上都得以从这些事件中全身而退，而且我们做得要比许多国家更好。因此，让我们不要夸大其词，只需清谈我们即将发生的衰落。

更重要的是，如果我们看看当下，奥巴马在总统职位上的表现不是帝王式的。即便总统的政党在国会两院内均有牢固的多数地位，奥巴马总统还是很难让其具有优先级的议案通过国会。而在中期选举后，它几乎不可避免地导致国会内总统政党的席位相当程度的下降，奥巴马将遇到更大的困难。当怀疑的国会一次又一次地埋葬总统的主要议案，一种截然不同的病理诊断必将走向前台：难道我们的头号问题不是国会对总统议程的阻挠吗？

至少，总统有动机超越国会的地方主义，在我们的国家面对21世纪的紧急问题时，总统代表国家全体而发言。真正的危险来自国会山：它对特殊利益团体的迎合，它对意识形态的无休止操控，将在未来数十年内摧毁我们解决集体问题的能力。假如共和制存在任何衰落的严肃可能，它的根源是这一“统治的危机”（crisis of governability）——这是由放任自流的国会大亨而非总统煽动家所造成的一种危机。

当总统和国会发生冲突时，每一次具体的僵局都会产生它自己相反相成的对立：在总统批评者看来，总统的危机话语看起来只是对国会否决总统之无节制要求的过度反应。取决于该时刻的政治，我们每一个人都会发现自己在这一辩论中转换着立场——有时候为总统欢呼，有时候为国会喝彩。但是，当白宫的议案在国会山遭到不断拦截时，“统治危机”的话语激化将强化下述看法，即超强的总统领导权提供了决断行动的唯一现实路径。简言之，危机话语让我们有可能愿意接受总统的单边主义，如果我们的国家要面对并且解决21世纪的挑战，那么这是必须支付的不幸。

在阐释脱轨总统的危险时，我并不是要赋予国会一种自由通行证。我们都知道，参议院的议事搁延是一种丑闻，需要改革（我在本书最后一部分将提出改革措施）。但是，总统职位代表着更严重的威胁：假如说施莱辛格在敲响警钟时是一位先知，自《帝王总统》出版后的40年内， 总统已经演变成为一个危险得多的制度——而且，这些危险的趋势在未来数十年中有可能加速演化。总而言之，这是我的命题。

在论证我的命题时，我将关注制度，而不是个体。例如，柳淳是否应该因其写作的臭名昭著的“酷刑备忘录”而受刑事处罚，这不是我要研讨的问题。我要讨论的是使得此类备忘录成为可能的制度环境。首先，为什么一位未经考验的、有着人所皆知的极端立场的年轻学院人士，会被选中出任如此重要的职位？其次，柳淳的工作在结构构成上是否要求他在得出结论前考虑两方的论证？抑或是创造了逆向的激励，总统想听什么，就告诉总统什么？

面对来自各方人士对其工作的法律批评，柳淳组织了一场为他自己辩护的公关活动。但是，我们不应该让这些公关活动压制了对“酷刑备忘录”所暴露问题的严肃诊断。没有结构性的改革，现代总统的制度动力系统将鼓励未来的柳淳们在危机时刻继续扮演法律辩护士的角色。

我的制度方法具有4种不同的特质。它是系统性的、历史主义的、动力学的、互动性的。让我对以上4点做出说明。

系统性（systematic）：现代总统是一种制度，而不仅是一个人。为了理解总统制的运作，我们必须将总统制度分解为一系列的功能元素。首先，总统候选人的选择存在着相关的机制。一旦获得胜利的候选人来到白宫，他将继续同更广大的公众进行交流，并且运用人数众多的白宫官员来控制庞大的官僚系统，其中包括数以千计甚至更多的政治任命者。作为总司令，总统还将面对参谋长联席会议和其他主要将军以及五角大楼的文职领导人。在总统参与所有这些系统时，总统还要努力通过法律或者其他形式的修辞术，让总统的权力运作得到正当化。

历史主义（historicist）：当我们审视以上各个功能系统时，较之于仅仅40年前尼克松执掌白宫时，这些功能系统呈现出了危及宪政根基的更大危险。为了将我的命题放在纵深的视角内，我将从建国时代开始，思考总统制在过去数世纪内是如何演化的。这会让我们更好地理解过去数十年内制度转型的独特性。

动力学（dynamic）：我的兴趣不在于就历史论历史。经由透视晚近的制度动力，我们可以发现，如果不加制约，前述动力如何可能加速度演化，并且在未来制造更加严重的总统病理。理性的人们可能会不同意我所预期的黑暗场景的可能性——而且，他们无疑将提出我未能想到的不同场景。

其实这反而更好。如果我们要掌握自己的宪法命运，创造出回应最可能发生的总统滥权形式的新制约平衡，这一前瞻性的病理诊断是绝对必需的。

互动性（interactive）：但是，正是因为问题的最后一个特质，预设未来变得尤其困难。仅仅聚焦于一种特定的功能系统，尚不足以窥见总统滥权的未来轮廓。我们必须思考系统相互之间如何互动，以评估宪法秩序所面对的总体危险。

很可能，在一个功能系统内的一种变化将会中和其他系统所造成的危险，因此，在执法权的总体观内所呈现的病理可能小于单个功能系统内的问题。也有可能，这些系统会相互强化，由此导致总统所具有的危险远远大于单功能系统内的问题。

我已经走向这一更灰暗的观念，这将让我去挑战法学的乐观主义前提。我的论证从政治科学家和历史学家那里得到了更大的支持，后者经常提出对现代总统制的更严苛的批判。但是，他们通常未能尝试一种系统性的方法，而只是满足于研讨问题的一个或两个面向。例如，自从塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）在1957年完成著作《军人与国家》(The Soldier and the State)后，大宪政系统内现代军官的角色再也没有得到重量级的系统讨论。正如我们将会看到的，自亨廷顿成书以来，文官-军队关系已经发生了重要的——并且是麻烦的——变化，同时学界也有丰富的专业文献来描述这些变化。但是，无论如何，你所读到的将是第一次这样的现代讨论，考察这些转变与现代总统政府系统中其他变动发生的交互作用。而在总统研究的其他专业领域内，同样需要此类综合性的努力。

在我的结论篇“居安思危”中，我将再一次思考自施莱辛格《帝王总统》以来制度变迁的程度，思考这些变革对未来而言意味着什么。到那时，你将可以更好地对我暗淡预言的价值给出自己的判断。但是，目前， 就让我简单地预报一下我在水晶球内发现的结论。

我预测：①总统提名制度的演变将选出越来越多超凡魅力型的黑马候选人，他们通过左翼或者右翼的极端纲领动员积极分子的支持，从而得到职位；②所有总统，无论是走极端路线还是持主流立场，都要指望媒体顾问设计出主攻特定族群之公众的政治文宣信息，最终制造出经常主导公共辩论的非理性政治；③总统将更多地通过白宫内的效忠官员进行统治，发布总统府官员将强加给联邦官僚机构的执法令，即便它们会与国会授权发生冲突；④总统将面对一支越来越政治化的军队，他们之间的互动方式将极大地扩张总统在全国范围内将其命令付诸实效的有效权力；⑤总统将扩展运用紧急权力，以实现他们单边行动的正当性；⑥在民调结果支持决断行为时，主张“来自人民的授命”以规避或无视国会的制定法；⑦总统将调遣执法分支内的精英律师起草高品质的法律意见书，为总统最公然的夺权行为提供合宪性辩护。在联邦最高法院进行审查的数月乃至数年之前，这些意见书将公开地为总统行为提供橡皮图章式的背书——而且它们将在更大的法律共同体内制造出激烈的辩论。既然法律职业已陷入分裂，同时总统的媒体机器也在为总统夺权制造支持声浪，联邦最高法院将发现它应当进行一种策略性的回收，总统因此将国会取而代之，并且运用他的官僚组织和军事权威来建立起一种新的法律与秩序体制。

以上是美利坚共和（Republic）衰落的内在机制——我将通过一些引导性的对比阐明共和这个词。首先，共和的衰落可以容纳美利坚帝国（empire）的延续——帝国一词在这里是指美国作为世界霸权的地位。虽然美国在相对经济和军事力量上很可能正在衰落，但这并不是我的题目。我所处理的是共和的未来，并不是共和作为一个超级大国的未来。

同样，我的题目是我们的政治制度的衰落，而非我们的道德状态的堕落。这并不是先知耶利米在预言美国最终将堕入一种自私、放纵和懈怠的邪恶状态。正相反，我对于20世纪的伟大道德运动持有一份积极的态度。我们已经成功地将一个白人的国度改造成一个更具包容性的国家。今天的美国人偏执性在降低，同时教育程度在提高——盼望着21世纪的技术突破转化为人类自由增长的新前沿。总而言之，我并不认为自己是一位悲观失望论者：虽然我们是自利和自以为是的，但美国已经在20世纪实现了道德进步，而且我们有能力继续向前进。

但是，前提是我们的制度不会失控脱轨。这并不要求一种更高道德标准的大跃进，而只需一种宪法现实的检验。我们必须让自己摆脱这种自我安慰的理念，即我们的英雄祖先已经为我们完成了最困难的工作。我们必须直面真实世界的宪法，正视它走入灾难性衰落的可能——并且在为时未晚之前开始行动。

最终，共和的死亡并不必然意味着民主（democracy）的终结。即便总统权力破坏了我们的宪法传统，总统还可以继续是一种民选的职位——虽然军方在我们将考察的一些场景会成为皇冠背后的实际掌权者。我关注的是我们的共和价值传统的存续——最主要的是， 因为白宫转变为魅力型的极端路线和官僚践踏法律的平台，由此必将导致危险。

共和可能以许多不同的方式走向衰落。我在前文中的叙述指向了7种不同的因素，它们相互之间的作用可以酝酿出一系列的具体场景，有可能摧毁制约平衡的宪制。每一种场景本身都值得具体讨论。但是，我将集中阐释那些在我看来最可能发生的场景。有些批评者可能认为我的选择走入了歧途——他们认为我所强调的一些场景并不重要，同时发展了我所忽视的其他场景。这些批评有助于阐明其中牵涉的利害关系，但它们不应当让我们偏移关键的议题：所有场景的总体可能性如果加总起来，是否要求我们为了预防正在迫近的危险而进行严肃的改革努力？

我认为改革是不可避免的，但是没有持续性的讨论，改革不可能发生。我将在本书的最后一部分提出范围广泛的改革项目，希望可以开启辩论。考虑到问题有着多个层面的起因，我们不应该寻找一种万能药，奢望可以一劳永逸地治愈总统制的所有病理。

甚至，更愚蠢的回应是激进的物理疗法——不顾一切地降低危险，不加分辨地阉割总统权力。虽然白宫已然成为一种对共和的严重威胁，但总统还继续是美国人民不可缺少的论坛，表达着人民对于他们集体未来的最深切希望。在未来很长一段时期内，我们将不得不与我们的悲剧英雄生活在一起。我的目的并不是要让总统成为废人，而是设计出一系列危机控制的机制，以制约总统制的最危险趋向。

知易行难。为了让辩论继续下去，我将逐个分析前述的7种因素，思考可以合理地降低风险，同时又不会不适当地破坏总统权之积极方面的措施。在我所提议的改革措施中，有一些是对非理性政治的威胁的回应；还有一些是要解决由白宫内的效忠官员所导引的总统违法事件；另外有一些改革则建议一部新的军人伦理的职业法典，以期制约美国军官正在发生的政治化过程；同时，还有一些改革致力于纠正错误的制度激励，正是它们把白宫律师改造成总统夺权的辩护士。

这些建议案在规格上各不相同——有些改革很小，有些则不小——但是，即便是总括在一起，它们也不会是一剂包医百病的药方。现代总统制的病理走向已经深入骨髓，不可能出现一种万能药 尽管如此，一系列的局部修复可能在未来数十年内带来真正的区别。

不过，我在开始时要将对解决方案的寻求放在一边。我的首要任务是要挑战宪法胜利论对心灵的统治，激起对于我们现有体制之严重脆弱性的更为一般性的反思。在我们思考严肃的改革之前，我们必须认识到我们已经遇到了严重的困难。

我们认识到了吗？

Articles

作者

布鲁斯·阿克曼，美国当代宪法学家与政治理论家，1943年出生于纽约市，先后毕业于哈佛大学（1964年）和耶鲁法学院（1967年），曾任教于宾夕法尼亚大学法学院、耶鲁法学院和哥伦比亚大学法学院，自1987年始担任耶鲁大学斯特林法学与政治学讲座教授。阿克曼教授在政治理论、美国宪政与比较宪法领域内均有卓越的原创学术贡献。他的代表作《我们人民》多卷本被认为是“过去半个世纪在整个宪法理论领域内所进行的最重要的工程”，2010年因《美利坚共和的衰落》被《外交政策》评选为“全球思想家”。

▼点击下图，了解美国宪制危机▼

译者：田雷，华东师范大学法学院教授，社会主义历史与文献研究院研究员。求学阶段曾跟随本书作者研习美国宪制史，近年在相关领域内著有《八十七年：美利坚的创制（1776-1863）》，译有《我们人民：转型》等多部著作。