汉武帝设立的13州刺史制度，如何监察全国官员，其效果怎样

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作者：军事帅哥

编辑：莉莉丝

• 汉武帝为何要设立13州刺史制度？

首先，汉武帝之前的监察制度弊端很大。

汉高祖时期，出于调动地方积极性的需求，再加上汉高祖刘邦把主要精力放在对付异姓诸侯王和匈奴侵略身上，使得刘邦没有建立起完整的监察体系。刘邦驾崩后，西汉局势逐渐稳定，汉惠帝重新恢复监察御史制度。

然而，汉惠帝时期的监察御史大都玩忽职守，有时候还和地方官互相勾结，包庇地方官的贪腐行为。更为重要的是，西汉初期诸侯国权力很大，汉惠帝并没有在诸侯国中设置刺史，如果诸侯国官员有哪些贪腐行为，朝廷没法追究诸侯国官员的责任。

上图_ 刘盈（公元前210年―公元前188年），即汉惠帝

汉文帝对西汉监察制度做了进一步改革，由于汉惠帝时期的地方御史监察制度存在一系列弊端，汉文帝就在地方御史制度的外面新设置了一套独立的监察体系——丞相使制度。

丞相使是丞相直辖的监察官员，在中央对丞相负责，不用对监察御史负责，此举就扩大了丞相的监察权力。然而，丞相使制度还存在一个明显的弊端：两套监察制度之间相互扯皮，降低监察系统的工作效率，这使得丞相使制度很难做到对地方官的全面监察。

因此，到了汉武帝登基后，武帝出于加强中央集权的考虑，就对汉朝的地方监察制度做出了全新的改革。

上图_ 刘彻（公元前156年 －前87年），即汉武帝

其次，文景之治时期，经济发展较快，老百姓生活富足，但部分地方官吏的贪污行为已经相当严重。

文景之治时期，国家赋税从十五税一减少到三十税一，朝廷以“轻徭薄赋”的政策发展国家经济。这种“让利于民”“轻徭薄赋”的政策虽然让老百姓生活逐渐富足，但也存在很明显的弊端：地方商人豪强势力逐渐崛起，土地兼并日益严重，不少收入较低的农民只能变卖土地，贫富差距越来越大。

上图_ 汉代的豪门生活

随着豪强势力的增长，豪强和地方官员勾结起来欺压百姓的事情时有发生。而文景之治时期奉行“无为而治”的国策，再加上地方监察体系的缺陷，导致地方官吏的贪污相当严重，地方官吏和豪强欺负百姓的行为“无人问津”。

汉武帝出行地方时，很多地方官吏畏罪自杀。地方相当严重的贪腐和地方官同豪强勾结欺压百姓的问题，让汉武帝逐渐意识到：制定完善的监察体系已经迫在眉睫。

上图_ 西汉十三州：并州、冀州、幽州、青州、兖州、豫州、徐州、扬州、交州、荆州、益州、朔方及凉州

• 13州刺史如何监察全国官员？

公元前106年，汉武帝下诏：废地方监察御史制度，设立刺史。汉武帝将全国划分成13个州（部），每个州（部）设置刺史一人。

那么，13州刺史是如何监察全国官员呢？

汉武帝采用了“一管一放”的办法，加强刺史的工作能力。

“一管”：汉武帝给刺史的俸禄并不高。武帝时期，地方官的俸禄有2000石，而刺史的俸禄只有600石。除了压低刺史的俸禄，汉武帝还给刺史划了一条红线：刺史的工作只能是监察，不能干涉地方行政事务。这条红线就避免了刺史和地方官员勾结，共同犯法。

“一放”：汉武帝把刺史的升迁和增加俸禄直接挂钩，用今天的话说，刺史在地方监察工作得力，减少了当地的腐败，汉武帝就给该地刺史涨工资，提高待遇。这种“多劳多得”的激励办法，提高了13州刺史工作的积极性。

上图_ 西汉时期兖州、青州、徐州、豫州刺史部

另外，汉武帝还制定“六条问事”制度，明确刺史的监察范围：

一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。

二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。

三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。

四条，二千石选置不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。

五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。

六条，二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损政令。

仔细阅读“六条问事”，我们就会发现：除了第一条是针对豪强地主“以强凌弱”“以众击寡”欺压百姓的行为，其他五条涵盖了地方官员所有的违法乱纪行为。换句话说，刺史的主要职责就是监察地方官员的行为，只要地方官员违反国家法律，御史就有权利根据“六条问事”的规定，独立调查地方官员的违法乱纪行为。总而言之，汉武帝的“六条问事”给了刺史相当大的监察空间和监察权力。

上图_ 西汉官制简表

为了切断刺史和地方官员的联系，汉武帝又规定刺史没有固定的办公地点，刺史每年秋季从长安出发，到各个监察区巡视监察。由于当时交通工具的受限，刺史有相当多的时间都耗费在路上，这使得刺史没有时间，也没有经历和地方官员拉关系。而汉武帝给刺史规定的“激励方案”又相当诱人：普通官员在一个品级上干满9年才能升一级，而刺史只需要干满9年就能升到2000石的地方官级别，这对于刺史来说是相当大的“物质刺激”，“物质刺激”激发工作动力，武帝时期刺史的工作就极其用心了。

有了皇帝的支持，有了“物质刺激”，再加上“六条问事”制度明确监察范围，武帝时期的刺史办案就铁面无私了。到了汉昭帝和汉宣帝时期，刺史继续遵守汉武帝规定的“六条问事”制度，加强对地方官员和豪强的监察。

上图_ 汉宣帝刘询（前91年—前48年1月10日 ），原名刘病已，字次卿

• 刺史的监察效果有多好？

汉宣帝时期，何斌任扬州刺史，其监察辖区有九江太守戴圣。戴圣为西汉大儒，学富五车，但其行为不遵守法律。何斌上任后，在当地巡视囚徒，平反冤案，但戴圣对何斌很不以为然，还说“何斌这个后生，他懂什么？”何斌就暗中调查戴圣的违法乱纪行为，戴圣恐惧何斌向朝廷告发他违法，就辞掉了九江太守职务。

从违法官员戴圣畏惧刺史何斌而辞职这件事就能看出，地方官员和豪强确实不敢得罪这些比自己品级低，但背后有皇帝撑腰的刺史，生怕自己撞到“六条问事”的枪口上。这样一来，地方官只能乖乖地遵守法律，廉洁奉公，为朝廷服务。

汉武帝设立，在汉昭帝和汉宣帝时期一直沿用的13州刺史制度，打击了地方官吏和豪强的违法贪腐行为，缓和了社会矛盾，为汉武帝到汉宣帝时期的西汉盛世延续做出了巨大贡献。

参考资料：《史记》《汉书》

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