【人民日报】以行政检察之力助推依法行政

《人民日报》10月31日版面图

“收到刑事检察部门移交的《刑事司法与行政执法衔接案件情况登记表》后，我们将对吴某等3人涉嫌销售假冒注册商标的商品罪一案制发检察意见书，建议市场监管部门依法追究被不起诉人的行政责任。”

日前，广西壮族自治区南宁市良庆区检察院行政检察部门对不起诉案件开展行政可处罚性审查，及时提出有针对性的检察意见，实现刑事司法与行政执法有效衔接。

行政检察是人民检察院“四大检察”职能之一，肩负着促进审判机关依法审判和推进行政机关依法履职的双重责任，承载着解决行政争议、保护行政相对人合法权益的职责。

近年来，广西壮族自治区检察机关提升行政检察监督效能，既不断夯实传统的“诉讼内”监督，对行政诉讼案件的受理、审理、裁判、执行的全过程监督；又积极向行政执法与刑事司法反向衔接以及行政违法行为监督等“诉讼外”监督拓展，努力将行政争议实质性化解、促进社会治理等贯穿监督办案始终。

行政执法与刑事司法反向衔接

破解“不起诉即无处罚”现象

行政执法与刑事司法反向衔接，是指检察机关作出不起诉决定后，认为需要对不起诉人予以行政处罚的，通过提出检察意见并移送行政机关处理的制度。

2018年1月至2021年1月，陈某、冷某、王某未获烟草专卖许可，在南宁市良庆区各自经营的店铺销售从他地批量购进的假冒烟草。

2023年3月，公安机关将案件移送检察机关审查起诉。2023年8月，良庆区检察院审查认为，3人的非法经营额未达法律所规定的立案追诉标准，认定构成犯罪的事实不清、证据不足，作出存疑不起诉决定。

对陈某等3人作出不起诉决定后，却留有疑问：此案是否就此“不诉了之”？3人的行为是否不用受任何处罚？

2023年11月，良庆区检察院刑事检察部门将该案移送本院行政检察部门审查。经审查，良庆区检察院向良庆区市场监督管理局制发检察意见书，建议对陈某等3人未经许可非法经营烟草零售业务的违法行为给予相应行政处罚。

2023年12月，良庆区市场监督管理局对3名违法行为人立案调查；2024年4月，决定对陈某等3人分别作出处以相应数额罚款的行政处罚。

为什么要通过这种反向衔接，对不起诉案件的行政处罚情况进行精准监督？

“比如，同样是未经许可非法经营烟草零售业务的违法行为，有一人违法金额较少，未达到构成犯罪的程度，却被行政机关处以相应罚金；而另一人违法金额较多，已达涉嫌构成犯罪的程度，但检察机关存疑不起诉后，整个案件就到此为止的话，那这个人既没受刑事处罚，也没受行政处罚。”承办检察官赖金静说，这会给老百姓造成一种错觉——违法金额更少的人，却比违法金额更多的人受到更重处罚。这显然有悖于情理和逻辑，也不公正。

“不起诉只表示涉案人不需被判处刑罚，但并不代表可以不用为自己的违法行为承担责任。”赖金静说，通过这种反向衔接，检察机关对不起诉的轻微刑事案件提出检察意见，消除追责盲区，破解“不起诉即无处罚”现象，实现“罚当其错”，有效维护执法司法公正。

行政执法与刑事司法反向衔接是检察机关和行政机关的“双向奔赴”、通力合作，共同助推依法行政和法治化营商环境。

在办理此案过程中，良庆区检察院行政检察部门在制发检察意见书前，围绕具体处罚事项、处罚依据等与市场监督管理局充分沟通、探讨，双方达成了统一认识。“得益于和检察机关的顺畅沟通、高效合作，让我们有效跟踪不起诉案件，避免违法者逃避行政处罚，确保处罚执行到位。”良庆区市场监督管理局副局长王小松说。

消除“裁而不执”状态

助力实现类案问题长效治理

2022年8月，广西某市某区检察院行政检察部门在工作中发现，该区一块非法占地上的违法建筑物和设施依然存在，遂依职权启动监督程序。

原来，2016年9月，某投资公司未经批准，擅自占用该区一块农用地建设临时停车场。2017年6月，该区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）对此作出行政处罚决定：要求责令退还非法占地，没收在非法占地上的建筑物和设施，并处罚款。

其后，某投资公司仅缴纳了罚款，但对其他处罚内容未曾履行。2018年3月，综合执法局向区法院申请强制执行，法院于4月作出裁定准予强制执行。

自法院准予强制执行已过去整整数年。是什么原因导致久久未能进行强制执行，从而使得该非法占地上的违建物依然存在？

经检察机关调查核实，综合执法局收到裁定后向区政府报告，区政府指令综合执法局组织实施没收工作，但因综合执法局一直未移交区财政部门处理，也未拟订处置方案报区政府，导致该案一直处于“裁而不执”的状态。

此外，该区另有4起类似案件，也存在法院作出准予强制执行裁定后，未及时予以执行处置的情形。

2022年9月，区检察院向综合执法局发出检察建议，建议其及时组织实施没收，妥善处置没收的违法建筑物和其他设施。收到检察建议后，综合执法局拟订处置方案报区政府审定，开展没收工作，最终对5起案件中非法占地上的违建物予以妥善处置。

检察机关还发现，综合执法局之所以久久未能及时处理非法占地上违建物，有一部分原因在于，对违建物的没收和执行程序缺乏明确的规定。

例如，是对违建物予以“拆除”还是“保留”，没收违建物应采取什么样的移交和处置流程，这些问题都没有清晰厘定。对此，检察机关通过提供专业法律意见建议等方式，助推当地综合执法部门制定“处置违法用地上建筑物的内部工作规程”，助力实现类案问题的长效治理。

推动规范性文件审查

避免经营主体产生政策误解

因为迟迟等不来市政府制定的产能置换方案，2017年10月，广西某设区市的某企业以该市市政府为被告，向法院提起行政诉讼。

早在2016年，该企业打算开设一条新的水泥生产线。根据当时自治区政府相关规定，该项目必须由当地政府制定产能置换方案，并逐级上报获得许可后，才能动工投产。

当年10月，该企业向市政府提出申请，希望政府为其制定产能置换方案。然而，该企业仅仅得到当地政府相关部门“该项目不符合国家相关政策，不能得到批准”的口头答复后，自此就再无下文。

此后，该企业提起的行政诉讼败诉，申请再审也未获支持，遂于2021年12月向自治区检察院申请行政检察监督。经审查，自治区检察院向最高检提请抗诉。

到底是什么原因引发了此案纠纷？

最高检经调查核实并组织召开听证会，发现2014年7月工信部发布的文件明确规定，产能置换方案的制定主体为“新（改、扩）建项目企业”；而当时自治区的相关规定中，产能置换方案的制定主体则是“项目所在地设区市人民政府”。

也就是说，事实上根据工信部相关规定，该企业自己就可以制定产能置换方案。但对这一情况，该企业并不了解。

“正因为自治区的相关规定并未根据工信部的相关规定予以及时修正，给该企业造成了政策上和行为上误导，以为仍必须通过政府才能制定产能置换方案，由此引发本案纠纷。”办案检察官说。

不局限于办理一案，更要通过办理一案助力“治理一片”。对此，最高检指令自治区检察院向自治区政府某厅制发检察建议，建议某厅及时报请自治区政府修正或废除与工信部文件规定相冲突的内容，使央地政策和规定保持一致性，避免造成政策误导。该检察建议被全部采纳并整改落实。2022年6月，自治区政府废止了与工信部文件规定相冲突的内容。

“行政机关制发的规范性文件，是经营主体生产经营的重要政策指引和行为指南。”广西壮族自治区检察院行政检察部主任韦震玲说，通过行政检察监督，增强对规范性文件的审查力度，提醒并督促行政机关及时修改或废止与国家层面相关规定不符的规范性文件，既是维护国家法治统一的需要，也避免经营主体产生政策误解，对防范化解市场风险和行政争议，助推依法行政发挥积极作用。

（来源：人民日报 记者：倪弋）