抢先读 | 让金融包容且有温度：《普惠金融中的政府与市场—中国普惠金融发展报告（2024）》

导 语

2015年，成立不久的中国普惠金融研究院（CAFI）就以一份《中国普惠金融发展报告》（简称“绿皮书”）为行业的发展与进步、挑战与前景做了严谨而及时的梳理总结，更以“好金融 好社会”的愿景和主题为传统印象中“急功近利”“嫌贫爱富”的金融贴上了有温度的标签。

荏苒十年，“绿皮书”已经成为了CAFI与金秋、与普惠金融行业的“约定”。十年来，“普惠金融能力建设”“攻坚‘最后一公里’”“普惠金融能力建设”“乡村金融”等行业热点话题都曾做过“绿皮书”的主题。今年，CAFI的研究团队选择了“政府与市场”这个对于现阶段非常重要的话题，希望能从找到建设性途径的角度来实现普惠金融高质量发展、做好“五篇大文章”、乡村振兴等目标。

“绿皮书”的内容及主题概述如下，请您先睹为快。更多详细内容，敬请关注即将举办的“中国普惠金融国际论坛”，扫描文末二维码报名参会。

中国普惠金融研究院自成立以来，每年发布一份发展报告，记录了研究院在普惠金融领域一些前沿问题上的思考，希望对推动行业健康发展有所裨益。每一年的研究报告都有一个主题，从“好金融好社会”、“普惠金融国家战略”、“最后一公里”到“微弱经济”、“金融健康”、“乡村金融的双重目标”。

今年，站在普惠金融高质量发展的新起点上，我们希望谈谈政府与市场的关系。说起普惠金融，常常有两种不同的声音。一种声音认为普惠金融是公益性的，为穷人提供金融服务不赚钱，需要政府补贴，所以做普惠金融是响应政策号召。而另一种声音则认为，服务长尾客群是一门好生意，不仅可以实现商业可持续，还能获得较高的回报。这两种声音都有其合理的方面，但也都过于片面。虽然有些服务农民群体的小额贷款公司起源于公益性组织，但是经过多年发展，已经实现商业化。但也有机构做普惠金融只追求商业利益，通过隐瞒合同条款、暴力催收等手段盘剥消费者，虽然短期内获得了很高的财务回报，但时间证明，以侵害客户利益为基础的商业也是不可持续的。可见，理解普惠金融，需要摒弃非黑即白的两极思维，其真正的内涵处于纯公益和纯商业两个极端之间。

在过去的十年里，我国普惠金融事业取得了令人瞩目的成就。首先，基础金融服务的可得性大幅提升；银行账户拥有率达九成，已经接近高收入国家水平；物理服务网络几乎全覆盖，让偏远乡村的农民也能获得基本的金融服务。其次，在数字技术日益普及的大背景下，信贷市场涌现出了一批新机构、新业态、新手段，使得原本被传统金融机构“拒之门外”的普惠人群获得了信贷。与此同时，传统金融机构对小微企业、“三农”等重点领域的支持也在不断加强，国有大行逐步成为了普惠小微信贷市场的主角。另外，在过去十年里，我国普惠金融领域的法律监管体系也得到了进一步完善，政府性融资担保体系基本建成。

展望未来，普惠金融将进入高质量发展阶段。实现高质量发展的前提之一，就是要弄清楚政府与市场分别应该扮演什么角色。政府的边界在哪里？哪些事应该交给市场来做？在今年的报告里，我们分别从金融基础设施、利率、多元生态体系下的监管、金融改革试点与消费者权益保护等多个方面，探讨了政府与市场的关系。例如，在政府主导的融资担保体系与信用信息体系里，如何发挥市场的优势？普惠金融是指又“普”又“惠”吗？政府应不应该干预普惠金融市场利率？如何构建与多元生态相匹配的监管体系？普惠金融改革试验区有哪些成效与经验？金融消费者需要政府保护吗？这些是今年发展报告尝试回答的问题。概括起来，我们的结论就是《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中的八个字：“市场主导、政府引导”。

政府需要发挥主要作用的是完善普惠金融基础设施。其中包括制定政策框架，健全信用信息体系，强化立法支持，建立政府性融资担保体系等。比如，在普惠金融指标体系方面，需要把握规模、质量、效益的平衡，注重提升居民和小微企业的金融健康水平，促进“五篇大文章”融合发展。在组织体系方面，应该加强顶层设计，引导不同类型金融机构形成分工明确、各具优势、有序竞争的有机生态。在立法方面，需要探索完善农村产权抵押融资法律和规则，尽快推出小额贷款公司、融资担保公司等非存款类机构上位法等。这些是大家比较容易形成共识的，需要进一步探讨的是信用信息体系与政府性融资担保。

信用信息，看上去很明确，但实际上它的边界是模糊的、动态的。传统信用信息包括个人/企业的历史还款记录、当前的负债余额、过往的法律纠纷、资产抵押登记等等。从历史的角度来看，美国个人征信机构起源于贷款人之间客户历史信用记录的共享，主要实现的功能是缓解贷款人与借款人之间的信息不对称问题，并且通过数据整合降低交易成本；随后，区域性贷款机构之间的合作逐步衍化成为全国性第三方独立征信机构。这是私营部门征信机构的起源。而政府主导设立的征信机构，除了缓解信息不对称问题和降低交易成本这两个功能以外，还是一个政策工具，用于防范系统性金融风险。在政府的组织协调下，我国在比较短的时间内，快速地建成了全国统一的企业与个人征信系统；目前，该系统自然人覆盖率已经达到较高的水平，实现了基础信用信息的共享。但是，在过去的十年里，普惠金融领域有两个重要发展，对信用信息体系的建设提出了新的课题。首先，行业内涌现出了一批专注于服务长尾客群的非银放贷机构，这类机构是否应该纳入原有的征信体系？从防范金融风险的角度看，如果涉及贷款规模较大、涉及人群较为广泛，应该纳入。然而，从这类放贷机构的角度来看，成本收益可能并不划算。其次，行业内还涌现出一批机构，结合自身数据优势，探索了另类非金融数据评估信用风险的有效性。总的来说，它们的探索扩展了信息信用的数据边界，并且它们作为数据提供商为商业银行提供另类非金融数据用于信用风险甄别，这样的市场行为对普惠金融的发展是有利的。这其中需要探讨的是这些另类非金融数据是否应该纳入已有的征信体系。从防范金融风险和维护数据主体权利的角度看，应该将这些数据纳入征信业务的范畴，然而市场担忧这可能会增加交易成本，也不利于鼓励市场主体探索新的信用信息边界。在我们看来，信用信息体系作为重要的金融基础设施，政府主导建立的系统应该发挥基础性功能，守住数据质量和数据安全的底线，维护数据主体的基本权利。与此同时，信用信息体系也应该保持开放，实现动态变化，才能有活力。因此，我们认为需要留给市场一定空间探索新的边界。

在我们国家说到融资担保，大家可能首先想到的是商业性融资担保公司。然而国际上的融资担保机构以非营利性组织为主。主要有两大类。一类是私营部门自发形成的互助担保组织，以意大利等南欧国家为代表。刚才提到美国个人征信机构起源于贷款人之间的合作，而意大利互助融资担保机构起源于借款人之间的合作——特地地区、特地行业的小作坊、小企业形成的合作组织为会员申请银行贷款提供担保。另一类则是政府作为主要出资方设立的融资担保机构，主要服务小微企业、科创企业、农户等社会效益明显的领域。融资担保机构之所以存在主要有三个方面的原因。第一，融资担保机构具有贷款机构所没有的信息和风险控制优势；第二，融资担保机构具有贷款机构所没有的风险分摊优势；第三，融资担保用于支持社会效益明显的领域和逆周期调节。2015年，我国提出大力发展政府性融资担保机构，2018年建立国家融资担保基金，目前三级组织体系已经基本建成，主要服务小微企业和三农等重点领域。从国家融资担保基金提出的“总对总”批量担保模式来看，我国政府性融资担保的做法与国际上主流做法是比较一致的。比如，担保公司的核心职能之一风险评估主要交由放贷机构负责，并采用风险共担的模式，设置的分担比率也和国际平均水平一致。需要重点提出的是担保机构的财务可持续性问题。国际经验显示，政府性融资担保机构的担保费收入通常无法覆盖运营成本和代偿损失，需要持续获得财政支持。从我国目前的情况来看，监管部门对政府性融资担保机构提出了国有资产保值增值等方面的要求。这可能会导致担保机构过于保守。在担保费率较低的前提下，过分强调财务可持续性，担保机构只能在代偿损失方面做文章。降低代偿损失的结果是，费率优惠的担保可能提供给了风险较低、并不需要担保就可以从银行获得贷款的主体。这样，政府性融资担保不仅没有促进市场，反而扭曲了市场。全球范围内，政府性融资担保机构持续获得财政支持是一种常态。所以，我们认为，需要进一步明确政府性融资担保机构的定位，参考国际经验，不宜过分强调财务可持续性，应该为政府性融资担保机构的发展设置合理的年度财政预算。

刚才提到金融基础设施应该主要由政府来负责，那么普惠金融利率需不需要政府干预呢？说到普惠金融，人们常常从字面意思出发，认为普惠金融就是又“普”又“惠”，就是对弱势群体、穷人、边缘人群的关注与帮扶。所以，如果给穷人的贷款利率太高，总让人有些“违背初心”“趁人之危”的感觉。这种社会心理和认知实际上有着悠久和广泛的文化与宗教基础。几乎所有的主流宗教的经文中都有对高利贷的谴责。西方哲学先贤亚里士多德、西方经济学鼻祖亚当斯密也有对高利率的非议。但是利率多高算不合理，也是莫衷一是、各有各的说法。美国发薪日贷款年化利率超过400%的情况比比皆是。高利贷自然是要取缔和禁止的，但同时我们也应该尊重一些基本的市场经济规律。首先，服务普惠人群的成本相对较高。因为单笔贷款金额小、普惠人群所处的地理位置偏远、人口密度低、信息不对称问题更为严重，所以服务普惠人群的运营成本较高。又因为缺乏信用记录、抵押物以及其他增信手段，这类群体的风险相对较高。服务普惠群体的中小机构较多，通常他们的资金成本也相对较高。更高的边际成本就需要和更高的边际收益相匹配。在完全竞争的理想状态下，金融机构的利润为零，边际收益等于边际成本。边际收益在信贷市场就是利率。在这样的基本逻辑下，既要提高普惠群体信贷可得性，又要降低利率水平，还有控制信贷风险，这三个政策目标可以同时实现吗？如果希望提高普惠群体信贷可得性，又要风险可控，就需要在风险审查和控制方面付出更多的成本，边际成本上升后就需要更高的利率。如果希望降低贷款不良率，又要引导利率下行，金融机构可能选择更加优质的客群，导致普惠群体信贷可得性下降。如果希望降低利率，又要提高可得性，因为风险审查与控制的资源投入减少，可能导致贷款不良率上升。在信贷技术不发生变化的前提下，利率、可得性、风险，这三个政策目标似乎存在一个“不可能三角”。如果希望实现“既要又要还要”、打破“不可能三角”，就需要促进信贷技术的进步，包括数字技术带来的变革。

在过去的十年里，普惠金融领域确实涌现出一批机构，它们利用数字技术给信贷市场带来了新的变革，在提高普惠群体信贷可得性方面起到了重要的作用。与此同时，它们的出现也给监管体系提出了新的课题。比如，如何规范商业银行与互联网平台之间合作？目前推行的实收利息按比例分成的“分润”模式有利于落实商业银行的贷款主体责任，对防范风险、保护消费者权益也有一定的帮助。然而，从合约理论的视角看，“分润”模式是否能够充分激励作为“代理人”的助贷平台，付出最大的努力降低借款人违约风险、提高贷款预期收益、实现社会最优结果，还有待进一步研究。合约理论给我们一个重要启示是，想要做大蛋糕、先要分好蛋糕。关于监管体系的另一个问题是如何监管兼顾商业利益和社会目标的金融机构。以乡村金融为例，乡村居民的特征和乡村金融基础设施条件决定了金融机构要保持良好的商业绩效是有挑战的。因此，可以通过立法将“双重目标”金融机构与商业机构区别开，并建立配套的政策，适当放宽业务考核，加强社会目标考核，鼓励乡村金融机构主动承担更多社会责任，充分发挥乡村振兴的潜力。

普惠金融改革试验区的目的是在地方探索普惠金融发展路径，并总结地方改革中的优秀模式在全国复制推广，从而促进我国普惠金融的发展。过去的普惠金融试验区探索中，在信用信息体系建设、盘活产权要素价值、金融产品和模式创新、数字普惠金融、乡村金融最后一公里方面取得了显著的成效。同时，也有一些试验区因资源投入有限、创新空间不足、部门间组织协调难度大、政府干预市场较多、缺乏研究总结等原因并未达到目标。我们观察发现，试验区的成果离不开有优质的金融机构在市场中发挥主动性，有为的政府在对试验区建设有清晰的发展思路后，具有较强的执行力和协调能力，能够整合当地资源并协调各部门共同发力。未来，在试验区建设中还应继续加强顶层设计、优化统筹协调并重视研究工作。

经过多年的倡导和探索，我国消费者金融素养建设已经在政商学各界获得了高度重视并实现了广泛实践，受教育权也成为了金融消费者保护的重要内涵。然而，消费者金融素养提升只是普惠金融能力建设的一部分内容。在普惠金融高质量发展的新阶段，能力建设还需重视：优化金融信息环境，让内在素养更容易转化为明智金融决策；扩展对“金融消费者”范围的认识，强化对中小微企业主、创业者、弱势群体的金融能力建设；基于政策框架的不断优化和市场的不断变化，重视推动供给侧的金融机构进行普惠金融商业模式总结沉淀、能力交流提升；通过锻造敏捷监管框架，持续提升面向未来、拥抱创新的监管能力。这些未来能力建设的重点方向，需要金融行业、学术研究等相关各方的共同努力，因此背后离不开政府部门发挥引导、协调作用，以充分聚合金融行业、不同部会的力量。

总而言之，我们的基本观点是，在普惠金融高质量发展阶段，政府引导必不可少，但更为关键的是要充分发挥市场的主导作用。尊重基本市场规律，收益要与成本相匹配。在信贷技术不发生变革的情况下，降低利率、提高信贷可得性、控制风险三个政策目标很难同时实现。仍然需要保持市场活力，在尚不明确的领域，应该鼓励市场主体探索新的边界。要想做大蛋糕，先要分好蛋糕，市场主体激励缺位，社会最优结果也很难实现。政府干预，应该促进市场而不是扭曲市场。比如，政府提供远低于市场水平的担保，关键是要实现干预的额外性。普惠金融生态是一个多元、动态变化的生态，这也要求我们的监管体系，与时俱进，促进生态健康规范发展。最后，回到初心，2015年我们在发布第一份发展报告时，提出“好金融 好社会”。普惠金融的使命仍然没有变，要让金融包容有温度，关注最弱势人群的需求和特征，不让他们因不幸而受到过重的惩罚。

驰而不息，久久为功。过去的十年，研究院伴随着普惠金融事业一同发展。未来的十年，踵事增华再出发！

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