张立群：应出台一轮与2009—2010年力度类似的政府投资计划

来源：@经济观察报微博

经济观察网 记者 田进 从“924”新政到10月8日国家发展改革委对一揽子增量政策的阐释，再到10月12日财政部新闻发布会，当前中国经济面临何种困难以及是否需要新一轮大规模政府投资计划成为市场热议的话题。对于这些问题，10月12日，经济观察网专访了国务院发展研究中心研究员张立群。

张立群说，财政部在新闻发布会上针对化债提到的“近年来出台的支持化债力度最大的一项举措”值得特别关注。一方面，如果地方政府化债取得显著成效，地方政府的支出能力必然显著增强，这将有助于政府显著扩大支出和投资，进而支持需求回暖；另一方面，如果本年度大力度增发超长期特别国债，将显著推动各级政府加快“两重”建设和公共产品提质升级。

张立群认为，中国超长期国债的发行空间非常大且需要显著扩大。按照2008年“四万亿”比例测算，刺激政策的规模应该在10万亿元以上的级别。

张立群说，过去十几年，中国经济处于复杂变化阶段，包括从高增长转向高质量，围绕高质量发展新格局下的经济增长进行了许多探索。在此过程中，各方对于需求收缩导致的宏观经济总量失衡以及由此带来的经济增速下降重视程度相对不够。

在张立群看来，中国经济仍有较高的潜在增长率。一旦进入回升期，将持续较长时间，GDP增速的回升期与过去十几年GDP增速的回落期将大致对称。

10万亿级别刺激规模

经济观察网：你如何评估近期系列增量政策的刺激力度？

张立群：国庆假期前，从“924”新政到9月26日的中共中央政治局会议，应该说显著增强了市场信心，提振了各方面的预期。因此，市场回暖尤其是股市回暖迹象非常明显。国庆假期后，因为政策出台的力度相较于市场预期较弱，信心和预期开始波动，市场出现回调。

10月12日，财政部在新闻发布会上针对化债提到“近年来出台的支持化债力度最大的一项举措”，这值得特别关注：一方面，如果地方政府化债取得显著成效，地方政府的支出能力必然显著增强，这将有助于政府显著扩大支出和投资，进而支持需求回暖；另一方面，如果本年度大力度增发超长期特别国债，将显著推动各级政府加快“两重”建设和公共产品提质升级。

当然，在一揽子重大政策开始实施时，短期波动难以避免，所以不能操之过急。

经济观察网：刺激政策是否仍处于进一步出台的过程中？

张立群：我认为目前正处于一揽子重大政策出台过程中，政策具有系统性、复杂性且力度巨大，因此全面落地和展现成效可能需要一定时间。

经济观察网：在你来看需要多大的刺激规模？

张立群：我认为中国超长期国债的发行空间非常大且需要显著扩大。2009—2010年的“四万亿”投资计划占到当年GDP的10%以上（2009年中国名义GDP为35万亿元左右）——因为地方政府和金融机构的配套，实际规模远高于4万亿元。而去年名义GDP是126万亿元，以此计算，刺激政策的规模应该在10万亿元以上的级别。

经济观察网：你如何看待政府投资在新一轮刺激政策中发挥的作用？

张立群：有些观点认为市场在资源配置中的效率最高而政府配置资源效率偏低，这种观点存在偏颇之处。

首先，产品供应大致可分为商品与公共产品两类。公共产品在各国的国计民生中必不可少，公共产品具有公益性、普惠性等特点。公共产品建设项目的重点不是投资回报率，而是关注为广大人民群众带来高质量使用价值。例如中国水网、防洪减灾等大型水利设施建设，高标准农田建设，城市管网向地下综合管廊体系升级等。很难期望这些项目拥有良好的市场经济效益，许多市场化投资机构对这些产品也不关注，但这些产品又不可或缺，因此必须依靠政府去推动。

很多人从市场角度批判政府在建设公共产品中并未获利，尤其由于缺乏约束机制，个别地方政府建设了一些政绩工程。但需要看到，由各级政府推动的公共产品建设对推进城镇化、完善城市功能以及加强城乡基础设施配套能力方面，发挥了不可或缺的作用。

所以，客观和全面地评价政府投资非常重要，不能认为政府投资就是大兴土木和政绩工程。例如，如果没有2009—2010年的“四万亿”投资计划，中国就无法建设完成世界领先的高铁体系，这也体现了社会主义国家集中力量办大事的制度优势。

当前，公共产品正处于“从有到好”的重要历史阶段，现代化的城镇体系、产业体系和农业体系离不开高质量、高水平的基础设施体系支持。因此，目前由政府主导的公共产品投资至关重要。

此外，政府公共产品投资也是扩大内需的关键因素。当前，由市场引导的需求收缩正朝着自我加速的方向发展，这样的循环只有通过政府大规模扩张公共产品投资才能打破。只要政府投资规模足够大，必定会带动企业订单普遍增加、生产和投资活动普遍活跃、就业形势好转，进而促进消费需求全面回暖，消费也最终将逐步替代公共产品投资成为订单增长主力。

经济观察网：我们能从2009—2010年的“四万亿”投资计划中吸取什么经验和教训？

张立群：我们需要在项目选择上更科学，战略性规划体系要更完善。

相比2008年，围绕19个城市群发展规划等，现在我们的项目储备和选择能力已经明显提高。如果现在不去投资做这些公共产品，坐等货币投放沉淀，坐等需求收缩，我们将丧失重大机遇。因此，目前应该正确认识并充分利用政府公共产品投资的巨大潜力。

同时需要看到，2009—2010年的“四万亿”投资计划为我们完成了大量多年想做而没有能力完成的大事。当年，市场认为4万亿元是一个很大的刺激规模，但回头来看，相比2023年126万亿元的GDP总量或超21万亿元的财政收入，4万亿元的投资规模并不大。因此计算发债的空间必须从中国经济长期向好的基本面出发，中国完全有能力在现在发行超过10万亿元的超长期特别国债。

如何告别“下行压力”

经济观察网：中国经济面临的深层次困难是什么？

张立群：2024年前8月，消费和投资累计同比增长率持续下降，这表明尽管我们在扩大内需方面做了很多工作，但内需仍呈下降趋势。从产能利用率下降、就业压力等方面也可以分析看到，生产能力有明显过剩。

因此，必须高度重视目前由市场引导的需求收缩以及宏观经济总量失衡问题。面对这样的形势，出台更大力度的刺激政策是非常必要的选择。与此同时，中国经济长期向好的基本面没有改变。从供给角度看，中国GDP的潜在增长率仍在8%以上。因此必须尽快在扩大内需方面取得显著成效，扭转宏观经济供求总量失衡及其所导致的经济增速下降。

经济观察网：近几年，中国经济经历了怎样的发展历程？

张立群：过去十几年，中国经济处于复杂变化的阶段，包括从高增长转向高质量，围绕高质量发展新格局下的经济增长进行了诸多探索。但在此过程中，各方对于需求收缩及其引起的宏观经济总量失衡和经济增速下降未给予足够重视。

当中国经济增速从两位数持续滑落时，有很多学派和观点，从不同角度支持我们要容忍经济增速下降和需求收缩的发展。比如供给学派、生产函数方法测算投入产出、资本投入产出率下降和全要素生产率下降等。这些观点认为当进入中高收入国家行列后，经济增速会普遍下降等。

2019年的中央经济工作会议已经提出要注意经济下行压力。2020年4月17日，中央政治局会议提出，要实施扩大内需战略。这意味着政策层已经开始关注需求不足的问题。然而三年疫情导致许多政策的推出被推迟。

因此总的来看，需求收缩和宏观经济总量失衡问题已经经历了很长时间的发展，也是一个自我加速的过程——经济增速下降会导致收入增速下降，进而导致需求增速下降，最终导致需求收缩进一步发展。一旦经济增速降至6%以下，收缩强度将明显提高。

经济观察网：与1998年前后或2008年前后相比，目前面临的经济困难程度有何不同？

张立群：即使同样面临经济增长困难，1998年与2008年前后的GDP增速仍显著高于近几年。中国经济增速经过近十几年的持续下降，目前各方面收入的下降深度比1998年和2008年前后更严重。这也意味着，支持企业投资、消费的基础比前两个时期更差，现在部分困难企业甚至无法还债、发放工资等，这导致需求增长受到很大的影响。

经济观察网：你如何预估明年、后年乃至更长远的中国经济增长？

张立群：从上述分析来看，中国经济正处于蓄势待发阶段。回弹的力量包括经济增长的巨大潜力，以及力度越来越大的逆周期宏观调控政策的持续加力。据此测算，预计今年第四季度下行态势可能还会有所发展，但触底回升前景非常明确。一旦经济增长进入回升期，回升期将持续较长时间，GDP增速的回升期与过去十几年GDP增速的回落期将大致对称。