学者建议裁量不起诉权力再下放

　　河南省汝阳县人民检察院干警在刘伶广场向群众宣传国家安全知识。　新华社发

　　当前我国犯罪结构中轻罪案件占比已超80%，犯罪形式和犯罪结构呈现深刻变化。

　　“轻罪时代”来临后，“轻罪治理”也成为法治实践与法学研究中的一项重要议题。当前法学研究界的一项共识是，需要包括检察机关在内的所有司法机关，根据重罪和轻罪不同特点进行分层治理，精准施策，不能“一刀切”笼统地加以治理。还有学者建议，应当建立轻罪的“附条件前科消除制度”，提升治理的有效性。

　　近日，苏州大学学报法学版发表一篇题为《轻罪治理背景下不起诉裁量权的运行张力与程序优化》的学术文章，署名为清华大学法学院博士研究生郑唯辰、清华大学法学院教授、博士生导师易延友。该文章提出，检察出罪是轻罪案件治理的一个重要方面，应当拓宽检察官办案的程序空间，将裁量不起诉权力进一步下放，赋予检察官更多的信任，以解决“不敢用、不会用”不起诉裁量权问题，改变“构罪即捕”“构罪即诉”的办案模式。

　　轻罪时代来临，亟须对犯罪区分治理

　　南都记者关注到，近20年来，我国刑事案件数量不断增加，刑事案件结构也发生明显变化。

　　2023年《刑事检察工作白皮书》显示，在检察机关审查起诉的案件中，危险驾驶罪、帮信罪和掩饰隐瞒犯罪所得罪分别占案件总数的22%、8%和7%。此外，判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件人数占比从1999年的54.4%上升至2023年的82.3%。

　　面对大量的轻罪案件，如何实现轻、重罪区别治理，成为刑法理论实务界思考的一道命题。

　　中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、教授樊崇义曾对此表示，我国已进入轻罪时代，当前轻罪治理的迫切性、必要性和重要性，已成为现实命题。犯罪治理中需要对犯罪进行分类，并区分治理，精准施策，不能“一刀切”笼统地加以治理。而要实现区分治理，首先要划分何为“轻罪”何为“重罪”。樊崇义介绍，刑法理论界较为一致的观点是以三年有期徒刑作为轻、重罪的分界点，但该点是法定刑，还是宣告刑，则存在较大争议。从官方统计口径来看，“两高”的工作报告所公布的轻罪案件比例均以宣告刑为标准。当前刑法、刑诉法立法上尚未解决轻罪与重罪划分标准的问题，需要进一步明确。

　　有观点建议，应当划分“立法上的轻罪”与“司法上的轻罪”。具体而言，立法上的轻罪是指罪名法定刑在三年以下，司法上的轻罪则是根据案件实际情况，确定在三年以下判刑的。

　　检察出罪是轻罪治理的重要方面

　　轻刑案件增多后，适度扩大不起诉的适用范围成为轻罪治理的方向之一。西北政法大学刑事辩护高级研究院执行院长、教授刘仁琦曾表示，入罪门槛降低后，程序上需要一个出口，让犯罪人既感受到刑法的威力，又能够让整个社会不要受到那么大的伤害。因此建议，将已经适用在未成年人、企业合规领域的“附条件不起诉”制度进一步拓展，适用于成年人案件领域。

　　“检察出罪无疑是轻罪案件治理的一个重要方面。”《轻罪治理背景下不起诉裁量权的运行张力与程序优化》一文也提出，检察官作为案件“守门员”，及时将犯罪情节轻微、不需要处罚的被追诉人从刑事诉讼程序中过滤出去。检察出罪不仅节约了司法资源，在资源分配上也能起到把关作用，通过繁简分流，可以有效地将更多的司法资源集中在核心犯罪上，提高司法效率。

　　上述文章称，随着“少捕慎诉慎押”写入刑事司法政策，正义的要求已经不仅仅是“依法办案”，而是需要在法律允许范围内运用自由裁量权寻求最佳处理结果，用好、用足不起诉裁量权已经成为新时代检察工作的重点。

　　“案多人少”制约不起诉裁量权适用

　　一个现实的问题是，司法实践中“不敢用、不会用”不起诉裁量权现象仍不同程度存在。

　　南都记者了解到，“不起诉裁量权”是指检察机关在一定条件下对案件作出酌定不起诉的权力，不起诉裁量权既可以表现为提起公诉，也可以表现为不起诉。

　　不起诉裁量权为何存在适用难问题?上述文章认为，当前进入检察官视野的案件越来越多，“案多人少”的矛盾进一步加大。近年来，全国检察机关审查、决定批捕数和审查起诉人数均呈现上升趋势。尤其是审查起诉的案件量，在近十年来攀升的速度更明显。

　　“一方面，不起诉决定需要基于更为复杂的判断，需要占用检察官更多的时间和精力。但另一方面，轻罪时代下犯罪圈扩大化带来更多的案件量，制约着检察官在个案中为具体的公共利益考量。”上述文章分析称。

　　此外，对检察官的考评方式亦制约着不起诉裁量权的适用。上述文章介绍，在我国，“案件比”考评方式的提出便是司法效率观的最真实反映。2020年最高人民检察院印发《检察机关案件质量评价指标》，形成了以“案件比”为核心指标的考评体系。“案件比”指的是一个“案件”与该案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件数”的比值。“件数”越多则意味着办案周期越长、办案效率越低。

　　上述文章认为，“案件比”的考评方式提高了检察人员的办案质效，防止“无效退补”“人为延期”等程序空转现象。但以效率为导向的考评模式在一定程度上强化了司法的机械化倾向，检察官在办案过程中对法律和司法解释的高度依赖，机械僵硬地适用法律。

　　此外，上述文章还认为，实践中，不起诉裁量权并未下放到检察官个人，检察官的不起诉决定通常需要层层上报到检察长或者分管检察长决定。对于一些复杂的案件，甚至还需要检委会讨论决定，也成为制约不起诉裁量权适用的原因。

　　建议

　　允许检察官提前介入侦查

　　由于轻罪立法带来的大规模案件量挤占了检察官办案的时间，使得检察官无暇在考虑起诉合法性之外继续考虑起诉的合理性。上述文章建议，应当拓宽检察官办案的程序空间。

　　具体而言，在“难办案件”中，允许检察官提前介入侦查阶段，可以拓展检察官的办案期限。检察官不必等到审查起诉阶段便可以更加全面地了解案件，充裕的时间有利于检察官细致把握案件的具体情境和案情细节，方便检察官为裁量判断。检察官通过提前介入侦查的方式引导公安办案，利用专业上的优势对公安证据收集进行监督和指导，加强证据收集的合法性和充分性，高质量的证据收集可以减少或者彻底消除在审查起诉阶段“退回补充侦查”的次数。

　　上述文章还建议，对于具体不起诉案件则应该逐步弱化内部控制，简化管理程序，将裁量不起诉的权力进一步下放，赋予检察官更多的信任。应适当简化管理程序，确立个体检察官决定为主，检委会、检察长决定为辅的原则，充分赋予检察官在不起诉上的决定权。　　

　　采写:南都记者 刘嫚 发自北京