阻拦施工被行拘，检察院已受理监督申请｜案外律师怎么看？

因被认定以房屋拆迁安置补偿协议未达成为由，阻拦施工作业，四川省泸州市古蔺县茅溪镇的陈某辉、王某云夫妇二人分别被古蔺县公安局行政拘留5日。

二人提起行政诉讼，请求法院确认古蔺县公安局作出的处罚决定违法，但未被法院支持，再审申请亦被驳回。

陈某辉还曾提起过另外两起行政诉讼，一起是请求法院撤销《古蔺县人民政府关于陈某辉户土地征收补偿安置决定书》（以下简称“《安置决定书》”），另一起为请求法院确认茅溪镇人民政府强推强挖其合法承包土地及地上附着物的行为违法。

前起诉讼中，一审法院驳回诉讼请求，二审法院撤销《安置决定书》中“被征地青苗和地上附着物补偿费用”，责令古蔺县政府就该部分重新作出征收补偿安置决定。后起诉讼的诉讼请求未被法院支持，再审申请被驳回。

“法度law”了解到，陈某辉、王某云已委托律师就行拘案向泸州市人民检察院提起监督申请。泸州市人民检察院《办理案件检察人员通知书》显示，该院已于2024年8月20日决定受理。

9月30日，“法度law”致电泸州市人民检察院负责办理本案的李姓检察官，其表示此案正在审查中。关于何时对该案作出处理决定，这名检察官表示：“依照法律规定，我们受理该案后三个月内作出决定，但可能牵涉到调查核实等，法律规定还可以进行一次延长。我们目前只是看了下材料、接见了下当事人，还有许多事要做。”

阻拦施工被行拘

陈某辉、王某云家住古蔺县茅溪镇天富村二组。2022年3月1日，四川省人民政府同意将茅溪镇部分土地作为集体建设用地征收为国家所有，陈某辉夫妇的房屋和土地位于征收范围内，其土地占地位置被列为茅溪天富生态酿酒区项目（一期）项目场坪工程范围。

茅溪镇由水口镇更名而来。据官方介绍，茅溪镇东与贵州省茅台镇隔河相望，南与贵州省鲁班镇相邻，坐拥“中国白酒金三角”和“中国酱香酒谷”双重黄金位置，“美酒河”（赤水河）流经茅溪镇8个村，处于赤水河流域适合酱酒生产的核心区，有着与茅台协同发展的区位条件。

茅溪天富生态酿酒区项目建设单位为四川省古蔺郎酒厂有限公司。据古蔺县融媒体中心报道，天富生态酿酒区项目位于茅溪镇天富村1-3组，规划占地1540亩，建设酿酒车间73栋、制曲车间5栋及相关配套设施。该项目分三期建设。

因对补偿标准有异议，陈某辉夫妇未办理有关领款结算手续。2022年5月20日，中交一公局建工集团有限公司为施工单位办理了建筑工程施工许可证。2023年4月21日，施工队组织挖掘机进入陈某辉夫妇房屋后的土地施工，陈某辉夫妇以土地补偿等问题未达成协议为由不允许施工。双方均报警，后陈某辉夫妇被行政处罚，二人诉至法院，请求法院确认古蔺县公安局作出的行政处罚决定违法。

陈某辉夫妇诉称，施工队多次强挖其房屋周围土地，二人多次报警求助。2023年4月21日上午，施工队再次强挖其房屋后边承包地，二人制止并通知儿子小陈报警，警察未至。当日下午施工队再次强挖，二人制止并通知小陈报警，警察回复在调查情况但仍未至现场。次日王某云被带走接受调查，23日凌晨小陈被告知王某云被行政拘留5日，已送拘留所执行。小陈称需行政诉讼，申请暂缓执行，未被批准。当年5月初，陈某辉亦被作出行政处罚。陈某辉夫妇认为古蔺县公安局违反办案程序，作出了违法的错误决定。

被告古蔺县公安局辩称，派出所民警接警后开展调查，经查证，施工方手续齐全、土地批文齐全，属于合法施工。陈某辉夫妇阻碍施工，给施工方带来一定的经济损失，扰乱了施工秩序，已构成扰乱单位秩序的违法行为。

据古蔺县法院查明，陈某辉夫妇阻碍正常施工，经茅溪镇政府工作人员现场劝说无效，造成施工现场两台挖掘机和六辆渣土车辆停工，阻碍了施工进程……此后古蔺县公安局分别对二人作出行政拘留5日的处罚，二人均未在询问笔录、告知笔录、处罚决定书上签字。小陈口头为王某云提出暂缓执行申请，未获批准。陈某辉因身体原因，行政拘留暂未执行。

此外，古蔺县法院提到，“古蔺县公安局分别接到原告方和施工方的报警后到现场调查处理，依法调查证人，传唤原告到公安机关办案区询问情况，原告拒绝配合，也未在询问笔录和告知笔录上签字，但公安机关载明了时间、原因和理由，符合办案程序的规定，本院予以采信。原告认为公安机关传唤方式不当，未同步录音录像，原告未提供证据证明在执行过程中有侵害公民人身或财产权利的行为，本院不予采信。被告以在执法过程中损害视频资料为由未提供同步录音录像向原告作出合理说明，属调查取证程序中的瑕疵行为，应予纠正和改进，做到公开透明。”

2023年8月2日，古蔺县人民法院驳回了陈某辉夫妇的诉讼请求。

申请检察监督

陈某辉夫妇上诉后，泸州市中级人民法院确认了一审法院查明的事实，并称“小陈报警请求出警而公安机关未出警，与查明的事实不符，且与陈某辉夫妇阻工扰乱单位秩序不属同一法律关系，不影响对二人阻工行为性质的认定”，最终驳回上诉，维持原判。二人的再审申请也被四川省高级人民法院驳回。

陈某辉还曾就《安置决定书》发起行政诉讼，认为古蔺县政府强征强占土地，侵害了自己的权益，请求法院撤销上述补偿安置决定书。古蔺县政府辩称其征收系经有权机关批准，补偿安置符合相关规定。

泸州中院一审驳回了陈某辉的诉讼请求，四川省高院二审判决撤销一审判决；维持涉案补偿安置决定书中“茅溪镇天富村二组土地补偿费及安置补助费”和“房屋拆迁补偿安置”；撤销涉案补偿安置决定书中“被征地青苗和地上附着物补偿费用”，责令古蔺县政府就该部分重新作出征收补偿安置决定。

另一起行政诉讼案——陈某辉诉茅溪镇政府强制清除地上物一案，诉讼请求被驳回，再审申请亦被驳回。

法度law”了解到，关于前述行政拘留案，陈某辉夫妇已委托律师就行政拘留案向泸州市人民检察院申请检察监督。泸州市人民检察院已于2024年8月20日决定受理。

二人认为，一审、二审法院查明的事实及在案证据，无法证明古蔺县政府在征地程序中按照法律规定，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订了征地补偿安置协议，古蔺县政府的征地程序合法性存疑，申请人有权阻止违法的施工行为。

二人称，施工行为违反了《土地管理法》等法律法规、司法解释的规定，属于明显的违法行为；申请人的行为属于对违法行为的制止，属于合法行为，不应予以处罚。即使施工行为是合法的，古蔺县公安局也不应直接对申请人处以行政拘留的处罚。

《治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”

二人认为，其是因为政府征收土地的标准存在问题才前往施工现场，而非无理取闹。即使违反了前述治安管理处罚法的规定，也不存在任何“情节较重的”情形，不应直接处以行政拘留的处罚。

案外律师观点分歧

关于此事，北京京本律师事务所主任连大有律师向“法度law”分析称，我国《土地管理法》等法律均明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。公共利益仅限于公立医院、学校、国防、公园等相关项目，否则均不符合公共利益的需要。国家对集体土地的征收也要履行严格的征收程序，包括对集体土地上房屋、建筑物、设施、经济作物的评估等。如果涉及基本农田征收的或基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，只能由自然资源部代表国务院决定征收。

根据《建筑法》第八条规定，申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施。因此，如果土地没有征收完成的，或者因土地征收程序还在行政复议或诉讼中的，既不能申请更不应颁发施工许可证。

“前些年，曾经出现公安机关对被征收人的传唤时，或被征收人在法院诉讼开庭时，地方政府和上述相关部门采用‘调虎离山’的方式进行强制拆除被征收人的房屋的恶性案件。”连大有律师说，其实，早在2011年， 公安部党委就制定下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，要求各级公安机关要把维护党的政治纪律放在首位，要认真贯彻国务院严格征地拆迁管理工作的有关要求，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任。

依据《行政处罚法》的规定，当事人阻止施工的行为是否具备正当性，要综合征收行为的合法性，施工许可证的合法性等来综合考虑，即使违法，由于限制人身自由的行政行为属于较为严重的行政处罚措施，该行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

而且，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。如果行政机关没有告知上述权利的，或者要求听证未听证的，其行政处罚均违法。

“遇到房屋土地被征收，除了应维护自身权益外，也应注意方式方法，调取或收集征收的前置程序，避免造成财产损失或人身伤害。”连大有律师提醒道。

不过在北京市中闻律师事务所邓千秋律师看来，除了明显的违法行政外，行政行为都具有公定力，也就是在一般情况下，行政行为一经作出即推定有效，除非被撤销或者被确认无效。

邓千秋律师告诉“法度law”，征收补偿决定是有权机关作出的，不论其实际上是否合法，在没有经过法定程序撤销、确认无效之前，这个决定都是有效力的。当事人如不服，可以在法定期限内提起行政复议或者行政诉讼，但如阻挠有关单位、人员依据这个决定进行施工的，公安机关是可以以扰乱公共秩序为由对当事人进行治安处罚的。

邓千秋律师说，针对扰乱单位秩序，致使工作、生产不能正常进行并且尚未造成严重损失的行为，《治安管理处罚法》规定了两档处罚，第一档仅有警告、二百元以下罚款的处罚，没有拘留，第二档也即情节较重时可处五日以上十日以下拘留、并处五百元以下罚款的处罚。

“何谓‘情节较重’需要结合相关的裁量基准，根据个案衡量。按照公安部出台的裁量基准，扰乱单位、公共场所秩序，经执法人员劝阻拒不离开的，属于‘情节较重’。所以如果确有当事人经执法人员劝阻仍阻挠施工情节的，公安机关按照‘情节较重’施以五日拘留处罚在实体上并无问题。”邓千秋律师表示。

北京京润律师事务所杨高州律师则认为，关于涉案的处罚决定合法性问题，不应对涉案当事人按照扰乱单位秩序处罚。“在其依法取得的承包地被纳入征收范围后，征收主体应当依法与其签订安置补偿协议或者作出安置补偿决定，拒不交出土地的作出责令交出土地决定，并申请人民法院强制执行。在未签订安置补偿协议，征地补偿安置决定未进入执行程序，也未作出责令交出土地决定并申请强制执行的情况下，土地承包权人有权制止侵犯其土地承包经营权的行为。”

杨高州律师向“法度law”分析认为，如果施工单位无法顺利施工，也应当是其与土地出让方之间通过法律程序解决，而不应当对土地使用权人予以处罚。如果单方将补偿款支付到被征收人账户就能够直接允许施工方占用被征收土地的话，《土地管理法实施条例》第六十二条规定的作出责令交出土地程序及对拒不交出土地的申请人民法院强制执行的制度设计就没有必要性。