中国政府债务：中短期地方隐性债务化解之道

（学之智经济原创）

近日，中国人大网公开了《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》。这是建立健全政府债务管理情况报告制度后，全国人大常委会首次听取和审议国务院关于政府债务管理情况的报告，即首份国务院政府债务管理报告。根据报告披露数字，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元；其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。

相较于我国超过120万亿元GDP而言（2022年和2023年分别为120.5万亿元、126.1万亿元），似乎政府债务规模并不大。要知道，债务余额是存量，即历年积累下来的债务；GDP是流量，即每年新产出的国民生产总值。2023年我国财政收入21.7万亿元，不到4年的财政收入就能够完全覆盖债务余额。因此，就目前我国法定政府债务存量规模而言，不存在明显的风险。

数据来源：财政部、国家统计局、学之智经济

然而，大家切身感受是我国政府债务状况并非这么乐观，尤其是地方政府债务压力较为显著。究其原因，那就是存在大量地方隐性债务。之前文章谈到，我国政府性隐性债务具有经济社会发展存在的一些合理客观原因，同时也存在许多不合理原因。隐性债务形成的原因较为多样化且非常复杂，很难准确界定清楚哪些债务是政府性隐性债务，隐性债务规模也就难以确定。根据不同学者的研究观点，通常认为我国地方政府隐性债务规模在50万亿以上，也有观点认为超过70万亿。算上地方政府法定债务、城投债，地方政府性债务体量可能在100-120万亿之间。再加上国债，整个政府部门债务规模可能在130-150万亿。

隐性债务对经济运行带来的四个影响

近年来，房地产市场调整引起土地财政难以为继，许多地方财政压力陡增，债务压力明显提升。相较而言，政府部门显性债务、法定债务风险不大，也不构成财政风险。隐性债务难以完全纳入政府债务管理系统，具有很强的隐蔽性，潜在风险则不可忽视。这些债务存在于政府担保、融资租赁、PPP项目、政府基金、金融工具等多种形态。随着地方政府财政压力持续加大，各种隐性债务蚕食有限的财政资源，对经济运行造成了四个方面的重要影响。

一是政府的稳增长能力被削弱。

当隐性债务到期需要偿还时，增加了财政收支的不确定性，可能会给财政带来压力，难以在公共服务和基础设施建设上投入足够的资金。这些投入是经济增长的重要驱动力，隐性债务的存在限制了政府在这些领域的投入能力，进而削弱了政府稳增长的能力。

二是非税收入上升影响经济增长动能。

为了偿还隐性债务，政府可能会采取多种筹资措施，加强各种非税收入的征收，如增加行政事业性收费、五险三金、罚没收人等。2024年1-7月，全国一般公共预算收入13.6万亿元，同比下降2.6%，出现持续性负增长；其中，税收收入同比下降4%，非税收入增长14.6%，非税收入大幅增长成为稳定财政收入的重要途径。

这种筹资方式可能会带来一系列负面影响。首先，非税收入的增加会加重企业和个人的负担，影响经济增长动力。其次，过度依赖非税收入可能会扭曲资源配置，导致资源向低效率的项目或领域倾斜，而真正具有发展潜力和社会效益的项目可能得不到足够的资金支持。

三是隐性债务拖欠影响微观主体现金流减少。

对于与隐性债务相关的企业或个人而言，如果政府无法按时偿还债务，他们可能会面临资金链断裂的风险。这种风险不仅会影响企业的正常运营和投资活动，还可能导致企业裁员、缩减规模甚至破产倒闭。对于个人而言，如果他们的储蓄或投资与隐性债务相关，那么债务拖欠可能会导致他们的财富缩水，进而影响其消费能力和生活水平。更坏的情况是引发连锁反应，存在系统性风险。例如，如果一家企业因为政府隐性债务拖欠而陷入困境，那么它的供应商、客户以及相关的金融机构都可能受到波及，进而引发更广泛的经济问题。

四是削弱市场预期和信心。

隐性债务还可能引发市场参与者的担忧，影响市场预期和投资者信心。不确定性的债务负担会让市场参与者对经济前景产生悲观情绪，从而影响投资决策和经济活动的活跃度，经济增长动能可能被削弱。

2023年以来，全国各地开始加快制定落实一揽子化债方案，全力化解地方政府债务风险已经成为重要工作。2023年四季度，批准地方政府发行1.5万亿元特殊再融资债券，将缓解到期债务压力。还将丰富化债工具和手段，加大中央财政向地方财政的转移支付力度，结合财政体制改革、城投转型等，逐步解决地方政府财权与事权不匹配问题，建立地方政府债务约束长效机制。

这些化债措施较为丰富多样，有的是短期措施，有的是长期措施。在短期，化债措施的重点在于应对债务到期偿还和再融资问题。由于中国各地区的经济发展水平、财政状况、债务结构等存在显著差异，因此采取“一刀切”的化债策略并不可行。各地需根据自身实际情况，需要逐渐探索符合各地情况的个性化债务处置模式，采取针对性较强的综合性措施。例如，经济发达地区可能更多依赖市场化手段，如资产证券化、PPP项目合作等；而经济欠发达地区则需更多依赖中央财政支持、债务重组等方式。

中短期主要可以采取的化债途径

使用财政资金偿还。

这是最直接也是最传统的债务偿还方式。对于拥有一定财力的地方政府，可以通过调整财政预算，优先安排资金用于偿还到期债务。这要求政府加强财政管理，提高资金使用效率，确保有足够的财力支持债务偿还。不过，在财政收支压力较大的情况下，不少地方政府的财政可持续性受到挑战，这种债务清偿方式较为困难。

出让政府股权和经营性国有企业资产权益。

当现金流紧缺的时候，可以将固定资产所有权、国有资产运营权、自然资源使用权等等各种非流动性权益变现，能够迅速筹集资金用于债务偿还。这种方式不仅可以缓解短期资金压力，还有助于优化政府资产结构，提高资产运营效率。然而，在操作过程中需要注意避免国有资产流失，确保交易公平、公正、透明。

利用项目收益偿还。

对于一些具有稳定收益来源的项目，如基础设施建设、公用事业等，可以通过项目收益来偿还债务。这要求政府加强项目管理，确保项目收益能够按时足额到账，并优先用于债务偿还。这种方式有助于实现债务与项目的良性循环。

将政府性债务转化为经营性债务。

通过市场化改革、引入社会资本、推动项目市场化运作等方式，将政府债务转化为企业债务。这一方面可以减轻政府财政压力，另一方面利用市场机制提高项目运营效率。在转化过程中需要明确债务主体和责任，确保债务风险得到有效控制。

借新还旧和展期。

当一些债务在短期内难以合理化解，又面临偿还期临近的时候，就可以采取这种方式化解眼前的风险。通过发行新债券或延长现有债务期限来偿还到期债务，是短期内缓解债务压力的有效手段。这要求政府保持良好的信用记录，以便能够顺利发行新债券或获得债务展期的批准。同时，政府还需要制定合理的债务偿还计划，确保新债务不会进一步加剧财政负担。

破产清算和重组。

对于部分债务负担过重、无法持续经营的企业或项目，可以考虑进行破产清算或重组。通过清算资产、分配债权等方式，可以最大限度地减少债务损失。而重组则可以通过引入新的投资者、优化企业结构等方式，帮助企业恢复经营能力并偿还债务。然而，这种方式需要谨慎使用，以避免对地方经济造成过大冲击。

由此可见，化解地方隐性债务的方式和途径有很多，可以针对不同的隐性债务设计相应的化债思路。整体而言，只要认真努力地推进化债工作，隐性债务风险能够逐渐消除。不过，隐性债务化解起来可能比较缓慢，需要做好打持久战的准备。实际上，化解政府债务更需要从中长期着手，通过体制机制联动改革，建立政府债务化解长效机制。这个话题后续将继续分析。

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