链长制实践过程中谨防三大陷阱

□ 国务院发展研究中心国际技术经济研究所

关键词：链长制、产业链

“链长制”作为区域产业链发展中由地方政府用“看得见的手”推动“看不见的手”的一种新型制度创新，有效统筹调度了产业链的要素资源，提高了产业链基础能力和韧性，并在全国各省广泛推广。本文在对全国24个省份链长制或者与链长制相关政策的调查基础上，指出政策实践中需要谨防的三个陷阱：区域围栏陷阱、全能型政府陷阱和产业管理怪圈，并探讨了完善政策的路径。

在百年未有之大变局和国内国际双循环新发展格局下，我国产业链从“市场导向”逐步向“战略导向”倾斜。二十大报告对构建新发展格局、推动高质量发展提出新要求，要增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，着力提升产业链供应链韧性和安全水平。这是从国家层面围绕现代化产业体系对企业发展和产业治理提出的任务要求，为各地推行链长制提供了政策依据。链长制作为地方提高产业链基础能力、增强韧性的重要抓手，有效统筹调度了产业链的要素资源，高位推动纾难解困，实现“延链、补链、融链、强链”，对于防范化解产业链重大风险、稳定经济运行具有重要意义。

一．链长制的地方实践

链长制概念最早出现在湖南长沙市政府2017年文件中，是当地政府在双循环新发展格局下为应对环境重大不确定性所探索出来的宝贵经验。2019年，浙江率先在全省范围推行链长制。截至2022年10月，已有24个省份实施了链长制或者与链长制相关联的政策。

链长制作为区域产业链发展中由地方政府用“看得见的手”推动“看不见的手”的协调机制，在构建双循环新发展格局、建设现代化产业体系过程中发挥了重要作用。

一是创新招商引资新模式，形成“磁场效应”。与传统以土地和税收优惠作为招商手段相比，政府可以通过绘制产业地图、编制产业链供应链企业名录，明确招商重点，开展补充式、填空式招商活动，制定个性化精准招商策略，以打造产业集群、促进产业融通、优化创新环境等政策手段，吸引相关企业入驻、吸纳高端人才汇聚，通过产业链汇聚人才链，通过人才链引领创新链，通过创新链提升产业链，从而实现人才链、产业链、创新链的闭环融合发展。

例如，天津在2021年围绕9条重点产业链，全面推行链长制招商，仅静海区就创造了市外内资到位100.72亿元、外资到位3900万美元的招商历史新高记录。

二是遴选培育链主企业，打造“创新发动机”。链主可以发挥自身辐射带动作用，引领关联企业融通发展，通过建设共性技术研发平台和公共服务平台，建立产业链风险共担、利益共享的协同创新机制，形成良好发展的链状产业生态。

江西省建立了产业链链主企业遴选培育机制，围绕重点产业链培育认定1至2个对产业链有较强集成能力和带动作用的龙头骨干企业作为链主企业，牵引带动全产业链优化提升。江苏省着力培育冠军型“链主工厂”，打通从原材料到制品、出入库、销售等全过程数据链，增强供应链协同能力。北京市着力培育生态型“链主”企业，实施企业“登峰”工程，加快构建以“链主”企业带动、单项冠军企业跟进、专精特新“小巨人”企业集聚，梯次有序、融通发展的产业生态。

三是推行金融链式服务，配备“金融护航舰”。

宁夏发布《自治发展改革委关于开展全区扩大有效投资攻坚“五晒五比五拼”专项活动的通知》，提出要建立产业链链长、产业联盟盟长、行业协会会长、驻地银行行长的“四长”工作机制，加大金融服务实体经济力度。湖北发布《湖北省重点产业链金融链长制工作方案》，推动全省 201 家银行业金融机构与产业链高效对接，确保全省 10 条农业主导产业链和 16 条重点制造业产业链都配备金融链长，有效满足链上企业融资需求，确保金融服务过程中的问题阻碍最快得到解决。

四是实施产业精准帮扶，组成“双链长制”。

浙江省聚焦乡村振兴，明确由市、县领导担任链长，县域特色产业链对口半导体全链条、精密制造、健康医药、时尚产业、数字经济五大主导产业集群形成“双链长制”，让发达地区与山区 26 个县城产业链对接，推动优质产业项目落户，实现发达地区产业带动山区产业发展，以省内产业协作缩小地区差距，推动共同富裕落地生根。

二．链长制推行中存在三大陷阱

（1）避免陷入“区域围栏陷阱”。区域不是产业链的容器，谨防走出创新孤岛，又进区域围栏。目前国内在全省范围内推广链长制的24个省份中，湖南、浙江、黑龙江、河南、江西等17省目前都已明确了重点发展产业链（截至2022年10月）。其中新一代信息技术、智能装备、先进材料/新材料、汽车/新能源汽车以及生物医药等新兴产业出现较高频次，重合度极高，很容易形成同一个产业的“区域围栏”现象，造成地方保护主义抬头。虽然省份有行政和区域边界，但产业价值链存在跨省或跨国链接的特点。链长制实施需要融合思维，打破产业链产业边界和地域边界，推进信息链、资金链、人才链和创新链相互交流、相互支撑，形成产业间和企业间各类要素动态组合，提升产业链各环节间的有效合作水平。

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）避免陷入“全能型政府陷阱”。一些地方链长的主导地位过于突出，“链长到位链主缺席”现象较为常见，产业领军企业作为链主显得“腰杆不直、牵引不够”。链长制是在一条产业链上培育龙头企业作为链主，以地方政府相关负责人任产业链链长，并以此为抓手贯通上下游产业链条的一种制度创新。目前大多数省份在实施链长制过程中，都是从政府发布制度文件开始，认定相关领导人作为产业链链长，并通过对一些领军企业的遴选和培育，确定其成为链主，这与由市场自发形成在产业链中具有核心竞争优势的链主企业存在一定悖论。产业链是理解产业组织的一个视角，其核心是产业链各主体投入产出关系背后的竞争与合作关系，政府在使用“有形之手”时，很容易越过市场发展规律，在产业链管理和治理过程中无限放大和延伸政府作用，代替企业应该发挥的主体作用。

（3）避免陷入“产业管理怪圈”。链长管理型思维多于服务型思维，促进供应链稳产保供、推动招商引资等管理手段偏多，而聚焦国家战略、破解技术瓶颈、填补产业共性技术缺口等创新工具不足。链长制的产生与推广与新冠疫情息息相关，短期内在复工复产和稳产保供方面取得巨大成效。但从长远来看，实施链长制是各省围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链的重要手段。就目前各省对链长制的实施情况来看，重管理轻创新的现象较为明显。政府要主动从管理型思维向服务型思维转变，发挥链长在集聚创新资源、促进融通创新、优化营商环境等方面的积极作用。

三．政策建议

一是以构建全国统一大市场为契机，加强顶层设计，在国家层面统筹谋划“总链长”制度，畅通全国产业链融合发展。

聚焦国家战略目标，以产业技术图谱为蓝本，摸清完整产业链在各省的优势与劣势，明确产业链的各个关键环节，从国家层面推广总链长制度，统筹协调各省链长工作，规避各省产业链“小而全”的自我循环，引导各省产业错位发展，促进跨省产业链转移项目的协调合作，共享各地产业链溢出要素资源，在全国统一大市场建设背景下，加强各地产业链的协作和融通发展。

二是突出链主的主导地位，明确链长协助职能，统筹好政府与市场之间的关系。

明确链长职责，使之做到“到位而不越位”；突出链主企业的主导和带头地位，发挥链主企业需求凝练、创新孵化和生态构建等方面的引领作用，加强原创性产业关键核心技术攻关和重大科技创新平台建设，在链长发挥宏观调控职能、整合产业链创新资源的协助下，打通产业链融通创新、人才引进、资金保障等堵点，不断完善优化“以链主为主导、链长为协助、市场为导向”的产业链创新体系。

三是聚焦国家战略，强化链主企业主导的产业共性技术与关键核心技术的联合创新。

链长基于国家战略需求，组织梳理“卡脖子”技术和“杀手锏”技术清单，支持链主企业牵头申请国家重点实验室、实施国家科技重大专项和国家重点研发计划等，加强任务导向的基础研究和应用基础研究，持续改善关键核心技术攻关的组织基础和能力基础，形成全产业链集群化、集约化发展，推动创新链向前端移动。支持链主企业牵头组建体系化、任务型创新联合体，通过整合产业链优势研发力量“集中创新”，同时带领产业链各主要企业“分散创新”，实现上下齐心、步伐一致的产业联合创新行动。对于承担链主职责的国企、央企，将其尽职调查结果列为考核评价体系，对产业链“卡脖子”环节有重大突破的企业，在考核中予以倾斜奖励。

本文摘录自《招商引资研究报告》2023年8月号