县委书记管得了基层法院院长吗？

作者：刘磊

本文摘自《县域政制中的基层法院》，中国人民大学出版社2024年5月出版。

基层法院与地方党委之间的基本关系是：党委领导法院，法院参与党委统领的地方治理。

党委对法院的领导作用主要体现在三个方面。首先体现为通过“党管干部”的组织人事原则实现对法院的领导。法院系统实行干部双重管理，即地方党委和法院党组共同管理，其中对领导班子成员采取以上级法院党组为主、地方党委协助管理的模式。

就法院与地方治理系统的关系来看，最为重要的是党委对法院院长任命的影响。基层法院院长一般是副处级，在级别上相当于同级政府的副职领导干部。按照下管一级的干部管理原则，基层法院院长的选任由市委主管决定，具体由市委组织部负责，市中院协管，县级人大选举产生。随着《中华人民共和国法官法》的出台和修改，上级法院在下级法院院长任命上的话语权更为突出。虽然正式决定者是市委，但是与市委相比，市中院更为熟悉拟任基层法院院长人选的情况，因此市委也会尊重市中院的意见。

上级党委对基层法院院长的选任有决定权，市中院的意见在基层法院院长的任命上起主导作用，基层法院同级地方党委对法院院长的选任有建议权。在市委对基层法院院长人选的考虑因素中，县委的意见和建议会有重要影响。

一般来说，法院的院长和党组书记是同一人担任。有时拟任命为法院院长的人选，会通过县委任命为拟任职基层法院的党组书记，先到该院以党组书记名义主持一段时间工作。在党组书记和院长身份合一的情况下，为了避免可能出现的僵局，市委会重视县委对当地法院院长人选的意见和建议，市中院也会就基层法院院长人选问题与县委沟通。在实际操作中，基层法院院长人选一般是市委、市中院、县委均能接受的人选。例如，在基层法院主要领导交接会上，市中院、县委组织部均派人出席会议。由此可见一斑。

党委对法院的领导作用还会通过法院党组来实现。党组是党的“执政中介”，主要是同级党委的执行机构，与此同时在本单位发挥决策、指导、人事等方面的领导作用。在对法院院长人选任免话语权弱化的情况下，县委对基层法院的影响力主要依靠党的组织体系实现，其中最为重要的是设置在基层法院内的党组。基层法院党组的实际功能非常广泛，覆盖了法院各个方面的重要工作。

例如，笔者在调研中了解到，Ｘ市Ｈ区法院的党组工作规则规定的党组会议研究决定事项包括：

（１）决定全院审判工作；

（２）决定全院队伍建设的重大事项；

（３）决定本院物质建设的重大事项；

（４）提出全院法官管理制度改革的意见；

（５）制定全院队伍培训规划和重要制度、措施；

（６）研究决定本院内部机构设置和人员编制；

（７）研究确定提请区人大常委会任免的本院审委会委员、庭长、副庭长、审判员人选；

（８）研究决定本院助理审判员的任免；

（９）指导院机关党委和纪检组的工作，定期听取机关党委和纪检组的工作汇报，加强党的自身建设；

（１０）研究落实区委、区人大、上级法院交办的其他事项。

按照党的组织原则，基层法院党组是县委的派出机构，接受县委的领导，法院党组书记以及其他党组成员由县委决定。党委通过对包括党组书记在内的党组成员的任命，实现对党组的领导，通过党组对基层法院构成约束，发挥党组对司法活动的“价值引领职能”。

县委与基层法院党组之间存在制度性的联系渠道，例如派员列席法院党组会议、听取法院党组书记报告履职情况、对法院党组及其成员履职情况进行考核。按照党内组织原则，基层法院党组需要参与同级地方党委的一些会议和活动，主动以多种方式向党委递交信息材料、请示汇报工作（如审判执行业务专项报告，关于编制、职级、待遇、干部晋升等问题的报告），法院院长以党组书记身份参加党委中心组学习，传达党委中心组会议要求。党委和党组的这种领导与被领导关系，为法院党组贯彻党委要求、法院党组向党委反映法院面临的问题并提出建议提供了制度性渠道。

除此之外，党委还可以通过政法委“归口管理”实现对法院的领导。公安机关、国家安全机关、司法行政部门等均被纳入由党委政法委领导的政法系统。在对政法系统的“归口管理”中，政法委的作用主要体现在两个层面：一是实施和确保党委的领导作用；二是协调各政法部门的相互关系，防止权力运行的“孤岛化”。法院院长是政法委成员（政法委副书记或者政法委委员），法院可以通过政法委向党委常委或者常委会报告，也可以直接向党委常委或常委会请示汇报。

政法委的基本工作制度有协管干部制度、联席会议制度、执法监督制度等。目前，政法委协管干部的职能已经普遍弱化，这一职能实际上主要掌握在组织部门。联席会议制度与执法监督制度之间存在一定的交集，这种交集主要体现为针对各政法机关之间存在重大分歧，或者是政策性强、社会敏感度高、社会影响大的重大、疑难案件，召开联席会议协调和督办。在一些案件的协调和督办过程中，政法委协调政法系统各机关以及政法系统以外的有关主体，推动党委决策的具体实施。近年来，政法委的职能有所转变，案件协调职能弱化。

县域政制中的基层法院

刘磊 著

中国人民大学出版社2024年5月出版

本书基于实地调研，从县域治理和国家整体治理的视角出发，对基层法院在县域治理体系中的基本定位、治理功能、运行机理等做出了透彻的分析和解读，探究了县域社会中司法部门的实际运行状态。

县域治理是国家治理的重要基础，基层法院是县域治理中的常规性力量。相较于通常以传统司法理论或者部门法学的“内部视角”展开的讨论，本书是一种更为偏向于“外部视角”或者“法律人—政治家视角”的研究，力图从有效实现国家治理目标的高度，立足国情考察基层法院运行的实然状态及其内在机理。

从本书中，读者可以看到许多有别于传统司法理论描绘的法院运行面相，进而深入理解中国语境中县域司法与治理关系的深层制度逻辑。

本书并不直接回应法律职业群体在个案处理中的知识需求，但实际上可以在“背景知识”的意义上为恰切地适用法律、解决纠纷提供启示。如果掌握了这样的“背景知识”，在具体案件的处理中，无论是司法人员，抑或是律师，都更可能基于对国家和社会治理的整体理解和把握，形成有助于矛盾纠纷有效化解的思路与方案。对非法律工作者而言，通过阅读本书可以透彻地了解我国基层法院与地方党委政府之间关系的运行状况与实践逻辑。

目 录

导　论　　００１

一　为什么是县域治理？００７

二　为什么是基层法院？０１２

三　整体本位与经验进路０２２

第一章　县域治理结构中的基层法院０３８

一　块块结构中的基层法院０４０

二　条块互动中的基层法院０５５

三　党政体制中的司法定位０６７

小　结 ０８１

第二章　县域治理与基层法院的组织形态０８４

一　基层法院组织形态的演变０８８

二　基层法院的对外承接机制１０２

三　基层法院的内部调控机制１１４

四　对“去行政化”话语的反思１２４

小　结 １３０

第三章　促进经济发展中的基层法院１３３

一　基层法院对县域经济发展的回应１４０

二　基层法院的自主性回应及其机理１４８

三　基层法院对经济发展的作用限度１５６

小　结 １６２

第四章　维护社会稳定中的基层法院１６６

一　基层法院与地方党政的互需关系１７０

二　基层法院组织形态的适应性调整１８１

三　维稳压力的内部管理与审判运行１９９

小　结 ２０４

第五章　县域治理中的法院非业务工作２０７

一　基层法院非业务工作的主要类型２１０

二　基层法院非业务工作的功能限度２２１

三　基层法院非业务工作的嵌入机理２２９

小　结 ２３６

第六章　整体政制视角中的司法与治理２３９

一　整体政制视角的理论意蕴２４０

二　司法与治理的融合及张力２４７

三　基层法院改革的路径选择２５６

小　结 ２６４

结　语　面向大国治理的司法观２６６