由相关案例引发的文物鉴定工作的几点思考

从行政机关仅告知陈述申辩的权利而

忽略了告知听证权利的案例引发的

文物鉴定工作的几点思考

问题的提出

行政机关在对行政相对人作出影响其合法权益的决定时，应当按程序提前告知理由、法律依据和听证权利，行政相对人可以向行政机关表达意见、提供证据、请求变更或撤销，同时也可以放弃此项权利。立法目的在于通过实施听证制度，建立行政相对人合理合法表达诉求的渠道，充分保障行政相对人的知情权、参与权、监督权和表达权，确保行政机关全面收集意见，准确认定事实、适用法律，依法公正地对案件作出处理。

一、法律依据

《中华人民共和国行政处罚法》（1996年修正）首次引入听证程序，规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照，较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修正）第六十三条“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形”。当事人不承担行政机关组织听证的费用。

二、司法判例

最高人民法院指导案例6号：黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案，人民法院案例库指导性案例入库编号2012-18-3-001-002。

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基本案情

原告黄泽富、何伯琼、何熠诉称：被告四川省成都市金堂工商行政管理局（简称金堂工商局）行政处罚行为违法，请求人民法院依法撤销成工商金堂处字（2005）第02026号《行政处罚决定书》，返还电脑主机33台。被告金堂工商局辩称：原告违法经营行为应当受到行政处罚，对其进行行政处罚的事实清楚、证据确实充分、程序合法、处罚适当；所扣留的电脑主机是32台而非33台。法院经审理查明：2003年12月20日，四川省金堂县图书馆与原告何伯琼之夫黄泽富联办多媒体电子阅览室。经双方协商，由黄泽富出资金和场地，每年向金堂县图书馆缴管理费2400元。

2004年4月2日，黄泽富以其子何熠的名义开通了ADSL84992722（期限到2005年6月30日），在金堂县赵镇桔园路一门面房挂牌开业。4月中旬，金堂县文体广电局市场科以整顿网吧为由要求其停办。经金堂县图书馆与黄泽富协商，金堂县图书馆于5月中旬退还黄泽富2400元管理费，摘除了“金堂县图书馆多媒体电子阅览室”的牌子。2005年6月2日，金堂工商局会同金堂县文体广电局、金堂县公安局对原告金堂县赵镇桔园路门面房进行检查时发现，金堂实验中学初一学生叶某、杨某、郑某和数名成年人在上网游戏。原告未能出示《网络文化经营许可证》和营业执照。金堂工商局按照《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条“擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔，查封其从事违法经营活动的场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备”的规定，以成工商金堂扣字（2005）第02747号《扣留财物通知书》决定扣留原告的32台电脑主机。何伯琼对该扣押行为及扣押电脑主机数量有异议遂诉至法院，认为实际扣押了其33台电脑主机，并请求撤销该《扣留财物通知书》。

2005年10月8日金堂县人民法院作出（2005）金堂行初字第13号《行政判决书》，维持了成工商金堂扣字（2005）第02747号《扣留财物通知书》，但同时确认金堂工商局扣押了何伯琼33台电脑主机。同年10月12日，金堂工商局以原告的行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》第七条、第二十七条的规定作出了成工商金堂处字（2005）第02026号《行政处罚决定书》，决定“没收在何伯琼商业楼扣留的从事违法经营活动的电脑主机32台”。

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裁判结果

四川省金堂县人民法院于2006年5月25日作出（2006）金堂行初字第3号行政判决：一、撤销成工商金堂处字（2005）第02026号《行政处罚决定书》；二、金堂工商局在判决生效之日起30日内重新作出具体行政行为；三、金堂工商局在本判决生效之日起15日内履行超期扣留原告黄泽富、何伯琼、何熠的电脑主机33台所应履行的法定职责。宣判后，金堂工商局向四川省成都市中级人民法院提起上诉。成都市中级人民法院于2006年9月28日以同样的事实作出（2006）成行终字第228号行政判决，撤销一审行政判决第三项，对其他判项予以维持。

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裁判理由

法院生效裁判认为：《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。关于没收较大数额的财产标准，应比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条“本规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款”中对罚款数额的规定。因此，金堂工商局没收黄泽富等三人32台电脑主机的行政处罚决定，应属没收较大数额的财产，对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为，金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。本案中，金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。

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裁判要点

行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。

三、对文物行政部门日常管理的启发

（一）实施行政处罚案件时应格外注意法定程序的步骤

1.《文物行政处罚程序暂行规定》第三十一条“文物行政部门拟作出行政处罚决定的，应当由本部门负责人签发行政处罚告知书。行政处罚告知书应当载明拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和其他权利”。此处的“其他权利”应理解为包含告知听证及复议的权利。

2.《文物行政处罚程序暂行规定》第三十六条“文物行政部门对于符合听证程序条件的案件，应当在作出行政处罚决定前,向当事人送达听证通知”。

3.文物行政机关在执行《文物行政处罚程序暂行规定》一般程序时，如没有组织召开听证会经验，可比照司法部《行政复议普通程序听证办法》方式方法组织实施。

（二）实施行政处罚案件时也应当尽量考虑行政相对人实体性权利的保护问题

《文物行政处罚程序暂行规定》第三十一条最后只规定“并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和其他权利”，但对于“其他权利”究竟是哪些权利，目前的行政法律法规中并没有扩展说明，导致日常管理中非常容易忽略行政相对人实体性权利的保护，造成程序违法的后果。结合第三十六条的规定，至少可以看出立法者虽没有明确说明何为“其他权利”，但又在后文以专门条款特别规定了行政机关在作出行政处罚决定前应当向当事人送达听证通知，这也是从侧面说明了行政机关应该在日常工作中应该尽量把所遇到的不同的实际情况与保护行政相对人实体性权利相互结合起来，综合施策。

（三）关于案例中财产标准的认定所引发的思考

1.本文引述的案例中法院对“没收财产”条中的“等”予以解释，进而援引比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》相关条款认定工商局没收32台电脑主机的行政处罚决定应属没收较大数额的财产，对行政相对人的利益产生重大影响，行政机关没有告知听证权利，从而判定违反了法定程序，予以撤销。结合其他案例，在听证会环节中，行政相对人往往会拿出自己委托第三方的鉴定报告以证明己方观点、证据或反驳行政机关处罚依据。如果本案当事人在听证环节中拿出第三方关于电脑的价值鉴定低于“大数额的财产”，此行政处罚的方向又该如何发展？

2.鉴定报告尚且影响一般性案件的走向，在文物案件尤其是涉及刑事的案件领域，很多造假者通过研究公开的文物的科学成果参数并结合自己的经验，能仿制出与文物尺寸、颜色、成分高度相似的赝品，如青铜器、唐三彩，所以案件只能依赖于专业机构或专家的报告，成为整个案件的核心。《涉案文物鉴定评估管理办法》第三条“国家文物局指定的涉案文物鉴定评估机构和予以备案的文物鉴定评估人员开展涉案文物鉴定评估活动”、第七条“省级文物行政部门负责推荐本行政区域内涉案文物鉴定评估机构，对涉案文物鉴定评估工作进行监督管理”、第十六条“国家文物局对各省上报的机构进行遴选，指定其中符合要求的为涉案文物鉴定评估机构，并通过适当方式向社会公告”，国家文物局、公安部《关于进一步做好涉案文物鉴定评估和移交工作的通知》中规定“公安机关可以在本地文物行政部门的协助下，先向所在地省级文物行政部门咨询与涉案文物类别最为匹配的省内鉴定评估机构，再委托开展鉴定评估”，而在国家文物局公布的涉案文物鉴定评估机构名单中，我省只有陕西省文物鉴定研究中心、陕西历史博物馆、陕西省考古研究院三家单位有资格对涉案文物的价值作出认定，但事实上，大量的案件发生在属地管理的基层，法定认定机构的资源紧缺与属地管理职能的矛盾日益凸显，从而无法对涉案文物第一时间作出认定，影响了文物的保护和案件的进展及定性的准确性。

3.面对法定认定机构的资源紧缺与属地管理职能的矛盾日益凸显的问题，急需建立与国家文物局规定无缝衔接的文物“住院医师”制度，能否在不突破中央规定红线的前提下，由省级文物行政部门专门面向各个地市遴选出一批符合条件的专家，经培训考核后纳入到专家库中，再由法定认定机构给与全部或部分领域的授权，再或者对全部或部分领域授权给地市的考古研究所、考古队等单位，在授权单位或专家们形成初步调查报告后再依程序呈报法定认定机构予以认可并出具最终的合法鉴定评估报告，形成以国家文物局公布的鉴定评估机构为平台，专家教授领军团队、梯队培养层次明确、鉴定领域门类齐全、手段科学准确的富有陕西地方特色的文物鉴定体系，实现文物保护的效率与法律规定的平衡。

作者：杨悦鹏 宝鸡市文物局督察与安全科

本文仅代表作者观点，不代表文物平安立场

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