炜衡视点｜当前闲置土地认定及其权利救济中的实务问题

作者｜杨明徐盼盼 刘佳钰

近年来，随着经济波动和房地产市场的调整，叠加疫情、规划调整等因素的影响，项目开工率下降明显，土地闲置频频出现，造成土地资源的浪费，影响城市建设。近期，自然资源部要求市县建立处置闲置、盘活存量土地的协调决策机制，强调应依法收回的情形，规范闲置土地处置程序，促进土地节约集约利用，防范化解风险，助力房地产高质量发展。为此，本文现就闲置土地认定及其权利救济中的相关实务问题做如下

一、闲置土地的调整客体

（一）闲置土地认定及处置的客体应为国有建设用地

我国实行严格的土地用途管制制度，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款的规定，按照土地利用总体规划确定具体土地的用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定了禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。该条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）的有关规定办理。

《城市房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”据此，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。设置闲置土地处置制度，是为防止国有建设用地出现不必要的闲置与浪费，督促国有建设用地使用权人及时履行土地建设开发职责。

在土地用途不明确的情况下，如何判断是否为国有建设用地呢？最高人民法院在(2020)最高法行再425号海南省澄迈县人民政府、澄迈绿丰农业开发有限公司再审案中的观点可资参考。最高人民法院在该案中认为：第一，闲置土地处置的调整客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置的调整范畴。第二，因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的，属于土地用途分类不明确，可否纳入国有建设用地闲置处置范围，需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。第三，判断某宗土地是否为国有建设用地，可通过用地相关手续确定，土地使用权出让合同、划拨决定书、建设用地批准书、建设用地规划许可证、不动产权证书等文件上会载明土地的具体用途[1]。

另外，需要注意的是，集体经营性建设用地入市后同样存在土地闲置的问题，对此，国土资源部颁布的修订后的《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令，2012年7月1日起施行）第三十一条规定“集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行”。因此，集体经营性建设用地应当参照适用闲置土地处置制度。

（二）闲置土地的认定应以宗地为单位，而非以整体项目用地为单位

实践中，项目立项后分期开发建设是很常见的现象。国土资源主管部门（现为自然资源部门）往往就项目涉及的多个地块分别招拍挂后与建设单位签订出让合同。而在实际开发建设中，建设单位可能将多个地块统筹开发建设，因建设时序不同，不同宗地的开发建设进度也不同。这种情况下，建设单位往往认为，是否构成闲置土地应以整个项目综合考量，只要整体项目建设规模或投资进度不构成闲置土地的条件，则项目内所有地块均不宜认定为闲置土地。但是，由于土地出让合同是以宗地为出让单位签订的，所以按照《闲置土地处置办法》的规定，考察的标准也应以出让合同的约定为准。对此，最高人民法院（2018）最高法行申8877号行政裁定书中的观点可资参考。

该案系鸿扬实业定安建筑安装工程公司诉海南省定安县人民政府、海南省人民政府无偿收回土地使用权行政处罚及行政复议申请再审案，最高人民法院认为：“根据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实。”[2]

二、闲置土地的认定标准

《闲置土地处置办法》第二条在《城市房地产管理法》所规定的未动工开发的基础上，增加规定了已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。据此，闲置土地的情形和认定标准如下：

（一）未动工开发的土地

按照《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定：国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

1、动工开发，以取得施工许可证为前提

《中华人民共和国建筑法》第七条规定“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”

《建筑工程施工许可管理办法》对此进一步明确规定“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”

实践中，由于出让或划拨的建设用地投资规模基本不存在小型工程，因此，除了符合国务院规定的开工报告的工程外，取得施工许可证就成了判断动工开发的前置性条件。在满足这一前提下，施工队伍进场施工是判断动工开发的现场依据。

基于上述法律法规规定，实践中国有建设用地使用权人在没有取得施工许可证的情况下，对闲置土地提出以已经进场施工为由提出已动工开发的抗辩，则很难得到法院的支持。如最高人民法院（2020）最高法行再425号海南省澄迈县人民政府、澄迈绿丰农业开发有限公司再审案中，法院认为“虽然绿丰公司在涉案土地上建设一栋二层楼房、种植林木，出租给农民养殖等，但是该建设行为没有取得施工许可，依法不能认定涉案土地已经动工开发建设。且种植林木、出租养殖等系绿丰公司按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。因此，绿丰公司主张涉案土地已经动工开发建设，一直在进行农业经营，没有存在闲置的主张，于法无据，本院不予支持。”

2、动工开发日应以约定、规定为准

首先，根据《闲置土地处置办法》第二十二条的规定，动工开发日以《国有建设用地使用权出让合同》的约定或《划拨决定书》的规定为准。

其次，如果出让合同等未作约定、规定的，则以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。而实际交付土地日期应以交地确认书确定的时间为标准。

再次，如果没有交地确认书或交地确认书也未作确定的，则应注意各地行政法规、规章的规定。如《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》就规定：“实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”

（二）已动工开发但未达规定开发强度的土地

1、开发建设用地面积不足

依据《闲置土地处置办法》第二条规定，第一种已动工被认定为闲置土地的情形是：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年。

那么，该种情形下，如何确定已动工开发建设用地面积以及应动工开发建设用地总面积呢？对此，《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》虽已废止，实践中仍具有参考意义，《复函》第一条规定，应动工开发建设总面积是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积；开发建设的总面积是指应动工开发建设总面积中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积。但无论是已动工开发建设的用地面积还是应动工开发建设的建设用地面积，均指建筑基底面积。

2、投资额不足以及投资额的认定

依据《闲置土地处置办法》第二条规定，第二种已动工被认定为闲置土地的情形是：已动工开发但开发建设用地已投资额占总投资额（或应投资额）不足百分之二十五，中止开发建设满一年。

这一规定，与我国《城市房地产管理法》第三十八条规定的，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产的条件中对房屋建设工程的，应完成开发投资总额的百分之二十五以上的要求是一致的。

那么，总投资额与已投资额如何认定呢？对此，《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》规定:“总投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费。“已投资额”是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。”《闲置土地处置办法》第三十条规定:“已投资额、总投资额:均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。”

因此，对于总投资额的认定，应当不包含开发企业所缴纳的土地出让金以及对应的契税、印花税等税费，仅是在取得土地后，对土地实施的建设工程所发生的投资。实践中，总投资额可以项目立项备案时载明的总投资额认定，而已投资额一般以具有资质的审计机构出具的投资额审计结论或金融机构出具的投资证明为准。

三、闲置土地的认定程序

闲置土地的认定实际是行政机关对土地开发利用情况进行的确认，系行政行为，因此，国土资源主管部门在认定是否构成闲置土地时应遵循程序正当性原则，应依据《闲置土地处置办法》等相关规定严格履行调查、认定、公示、听证、下达决定等程序，具体如下：

（一）调查核实

市、县的国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，首先应就土地情况进行调查。依据我国《闲置土地处置办法》第五条之规定，市、县的国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

《闲置土地处置办法》第六条规定，《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；涉嫌闲置土地的基本情况；涉嫌闲置土地的事实和依据；调查的主要内容及提交材料的期限；国有建设用地使用权人的权利和义务；以及其他需要调查的事项。

（二）实施调查

依据《闲置土地处置办法》第七条的规定，市、县国土资源主管部门需履行闲置土地的调查职责，可以采取下列措施进行调查：询问当事人及其他证人；现场勘测、拍照、摄像；查阅、复制与被调查人有关的土地资料；要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

（三）建设用地使用权人说明情况

依据《闲置土地处置办法》第五条第二款及第八条的规定，国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。国土资源主管部门对建设用地使用权人提供的说明等资料进行审核，了解土地开发利用的基本情况。

（四）下达认定书

依据《闲置土地处置办法》第九条、第十条的规定，经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》，《闲置土地认定书》应当载明下列事项：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；闲置土地的基本情况；认定土地闲置的事实、情形和依据；闲置原因及认定结论；其他需要说明的事项。

（五）公开信息

依据《闲置土地处置办法》第十一条的规定，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

（六）后续处置及法律后果

土地资源是宝贵的自然资源，如土地被认定为闲置土地，国土资源主管部门将区别导致土地闲置的原因依据相关法律法规进行后续处置，且如被认定为系因房地产开发企业原因造成土地闲置的，根据法律规定及合同约定将牵涉一系列的法律风险与后果，如承担建设用地使用权出让合同项下的违约金、支付土地闲置费、国有建设用地使用权被收回、项目无法对外转让等。具体如下：

《城市房地产管理法》第二十六条规定，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。并且在第三十八条第（一）项中规定，以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的完成开发投资总额的百分之二十五以上的条件的，不得转让。

《闲置土地处置办法》第十二条规定，如经认定因属于政府、政府有关部门的行为或自然灾害原因造成动工开发延迟的，市、县的国土资源主管部门应当与建设用地使用权进行协商，协商选择延长动工开发期限；调整土地用途、规划条件；由政府安排临时使用；协议有偿收回国有建设用地使用权；置换土地等方式进行处理。

《闲置土地处置办法》第十四条规定：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008] 3 号) 进一步明确, 土地闲置满两年、依法应当无偿收回的, 坚决无偿收回, 重新安排使用; 不符合法定收回条件的, 也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的, 按出让或划拨土地价款的 20%征收土地闲置费。

此外，以出让方式获取国有建设用地使用权的，土地使用权人通常会与国土资源主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，具体约定土地开发建设的时间期限以及未按期动工开发的违约责任。依据国土资源部与工商行政管理总局于2008年联合发布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601），示范文本第三十二条内容为：“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费;土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。”实践中，国土资源主管部门基本参照上述示范文本内容与建设用地使用权人签订国有建设用地使用权出让合同，示范文本中对于土地闲置的违约后果的约定。

四、闲置土地认定的权利救济

（一）闲置土地认定的救济程序

如土地被认定为闲置土地，则主管部门将按照《闲置土地处置办法》第十二条、第十四条的规定进行处置。在此情况下，如建设用地使用权人认为对土地闲置的认定及闲置原因的认定有异议的，可以采取以下救济措施：

1、及时提供材料并说明土地开发利用情况、闲置的原因

依据《闲置土地处置办法》第五条、第八条的规定，在土地闲置情况的调查环节，国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，对于属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明并提供相关材料。

2、申请听证

依据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，主管部门在依照《闲置土地处置办法》第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权的决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

3、申请复议或提起行政诉讼

依据《闲置土地处置办法》第十七条的规定，国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

4、协商

依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，被认定为闲置土地，闲置原因系政府或不可抗力的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商选择处置方式。建设用地使用权人可以通过与主管部门的积极沟通，协商争取对自身更为有利的处置方案，达成行政协议，保护自身合法权益。

5、处置过程中依法依规动工开发

根据《最高人民法院自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号），在处置过程中企业依法依规动工开发的，闲置土地处置程序终止，不再收取闲置费或者无偿收回土地使用权。因此，建设用地使用权人若具备开发实力与条件，可以立即启动动工开发，以此终止闲置土地处置程序。

（二）建设用地使用权人的免责事由

依据《闲置土地处置办法》等规定，可以将非因建设用地使用权人原因造成土地闲置的原因归纳为以下几类：

1、因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的

具体包括：未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；因军事管制、文物保护等无法动工开发的及政府有关部门的其他行为。

在各地方性文件中，部分地方针对当地实际，就造成土地闲置的政府原因进行了细化规定，如，《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》的第四条中，明确将“因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的”情形，列为造成土地闲置的政府或者政府有关部门原因。

值得注意的是，2013年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布施行的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》第1条及第5条规定，自本通知印发之日起5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所，已批准但尚未开工建设的一律停建。国有及国有控股企业参照本通知执行。如因受上述通知影响导致延期开发而出现的相关国有企业、行政机关存在暂缓施工的情况，也可认为因楼堂馆所停建政策导致停建、土地闲置属于政府原因。

依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，如因政府、政府有关部门的行为或自然灾害等不可抗力造成动工开发延迟的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：延长动工开发期限，调整土地用途、规划条件，政府安排临时使用，协议有偿收回使用权，置换土地。国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

2、因自然灾害等不可抗力造成动工开发迟延的

如因洪涝灾害、地震、疫情防控等因素造成不能及时动工开发的，应据实不计入闲置土地计算期间。

3、人民法院的查封期间有条件的不计入闲置土地计算期间

首先，根据法〔2024〕33号意见，在人民法院查封前已依法构成闲置土地的，由自然资源主管部门依法依规追究土地使用权人及相关责任人承担闲置土地起算时点至查封前相应的违法违约责任。人民法院查封期间不作为动工违约期，不计入闲置土地计算时间。其次，人民法院查封、处置后，土地权属未发生变更的，动工违约期自人民法院查封解除之日起继续计算，与查封前的动工违约期累计;土地权属因人民法院处置发生变更的，动工违约期自权利主体变更之日起重新计算。再次，经被查封的土地使用权人申请，人民法院允许土地使用权人依法动工的，应作出通知书，并可以要求土地使用权人提供担保。自通知书送达之日起，土地使用权人无正当理由未动工开发的，相应查封期间计入闲置土地计算时间，与查封前的动工违约期累计。

五、对《土地闲置认定书》的可诉性分析

（一）实践中对《闲置土地认定书》申请行政复议的处理

经检索，建设用地使用权人就《闲置土地认定书》申请行政复议，行政复议的结果主要分为以下几种：

1、以《闲置土地认定书》属于过程性行政行为为由决定不予受理

如在营政行复决〔2021〕51号《驳回行政复议申请决定书》中，营口市人民政府认为“《闲置土地认定书》，属于按照《闲置土地处置办法》规定进行调查认定和处置工作的过程性行为。该闲置认定书与申请人有一定的关系，但尚未产生最终的影响，它的法律效果是依附并被最终的行政行为所吸收，对其合法性的评价，可以在对最终的行政行为合法性评价中一并进行”，进而决定驳回了申请人的行政复议申请[3]。

(2019)皖18行终141号行政诉讼案件中，宁国市成达机械有限公司就案涉的《闲置土地认定书》向宣城市国土资源局提起行政复议申请，宣城市国土资源局以闲置土地认定书为内部、程序性行为，对其未产生最终影响为理由，驳回了其行政复议申请[4]。

2、认为《闲置土地认定书》属于行政复议的受案范围，予以受理

经检索，有一定数量的复议主体认为《闲置土地认定书》属于行政复议的受案范围，对《闲置土地认定书》作出的认定内容、认定结果等进行了审查，并依据审查的情况作出撤销《闲置土地认定书》或驳回复议申请的决定。

在武汉市人民政府作出的武政复决[2021]第69号《行政复议决定书》中，武汉人民政府就涉案土地是否构成闲置土地的问题、认定构成闲置土地系企业原因的结论是否合法的问题进行了实质性审查，认为：“ 因高压线未能在土地出让合同约定的开工日期前完成迁改，从而导致申请人无法按期动工开发的法律责任应当由东西湖区政府及政府有关部门承担，不属于企业原因。”“被申请人在调查过程中已发现涉案地块存在高压线的情况，申请人也向被申请人提交了因高压线影响开工的情况说明，但被申请人在作出的《闲置土地认定书》（东土规闲认字[2019] 001号）中仅陈述了超期未动工的事实，却未对因高压线影响开工的事实原因作解释说明，违反《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十条“（三）认定土地闲置的事实、依据”的规定。因此，被申请人作出的《闲置土地认定书》（东土规闲认字[2019]001号）事实认定不清，认定结论错误。”，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销东西湖区自然资源和规划局作出的《闲置土地认定书》。[5]

在湖南省自然资源厅作出的湘自然资复决字〔2019〕第34号《行政复议决定书》中，湖南省自然资源厅对土地闲置的原因进行了实质性审查，经其复议审查后认为土地闲置系申请人自身原因导致，与事实不符，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销湖南省常德市自然资源和规划局作出的《闲置土地认定书》。[6]

在重庆市綦江区人民政府作出的綦江府复〔2024〕14号《行政复议决定书》中载明，重庆市綦江区人民政府认为作出《闲置土地认定书》的被申请人重庆市綦江区规划和自然资源局“具有作出案涉具体行政行为的主体资格”，并对《闲置土地认定书》作出的程序以及其内容进行审查，经审查认定重庆市綦江区规划和自然资源局作出的《闲置土地认定书》合法，认定的闲置原因并无不当，决定驳回申请人的复议申请。[7]

依据检索司法案例，复议申请人对行政复议决定有异议，就复议机关作出的不予受理决定书直接提起行政诉讼的案件。如：湖南省长沙市中级人民法院（2021）湘01行初20号判决中，原告浏阳金科置业有限公司就浏阳市自然资源局作出的《闲置土地认定书》不服，向浏阳市人民政府申请行政复议，作出《行政复议决定书》驳回其行政复议申请。浏阳金科置业有限公司不服该决定，向法院起诉。长沙市中级人民法院认为：“本案中，依据《闲置土地处置办法》第二十四、第二十六条之规定，浏阳市自然资源局作出《闲置土地认定书》，其认定结果将对相关案涉土地的后续处置方式和公司相关业务将会造成影响，进而影响相对人的具体权利义务。被告主张《闲置土地认定书》属于过程性行政行为，未对原告合法权益产生实质影响，没有事实根据和法律依据，本院不予采信。”，判决撤销被告浏阳市人民政府作出《行政复议决定书》、浏阳市人民政府对浏阳金科置业有限公司的行政复议申请重新作出处理。[8]

（二）实践中对《闲置土地认定书》申请行政诉讼的处理

经案例检索，针对《闲置土地认定书》提起的行政诉讼案件，人民法院一般会作出以下三种判决结果：

1、认为《闲置土地认定书》属于过程性、程序性行为，裁定驳回起诉

如，内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终199号、重庆市渝中区人民法院(2018)渝0103行初245号、贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行终259号、安徽省宣城市中级人民法院(2019)皖18行终141号、福建省高级人民法院(2020)闽行申649号、贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行终259号、湖南省益阳市中级人民法院(2020)湘09行终46号、陕西省西安铁路运输中级人民法院（2020）陕71行终1037号等，人民法院均以被诉《闲置土地认定书》是对相关土地作出最终行政决定之前的过程性行为，尚未产生最终影响为由，驳回了当事人对《闲置土地认定书》的起诉[9]。

2、认为《闲置土地认定书》对当事人权利义务产生实质影响，属于行政诉讼的受理范围

如，在福建省厦门市中级人民法院(2018)闽02行终192号、福建省宁德市中级人民法院(2020)闽09行终33号、广东省江门市江海区人民法院(2020)粤0704行初987号、湖南省长沙市中级人民法院(2021)湘01行初20号案件中，人民法院均对《闲置土地认定书》是否属于行政诉讼案件的受案范围进行了认定，人民法院认为，《闲置土地认定书》对案涉土地是否构成闲置及闲置的原因进行确认，闲置土地认定后，将作为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政行为的基础和条件,《闲置土地认定书》将对行政相对人即建设用地使用权人的权利义务产生直接影响，而非仅是过程性行为，属于行政诉讼受案范围。审理法院并就案涉土地是否属于闲置土地以及闲置的理由等进行实体审查，并依据审查的情况判决支持或驳回撤销《闲置土地认定书》的诉讼请求[10]。

（三）结合司法实践，针对《闲置土地认定书》申请复议或提起诉讼的建议

笔者认为，认定土地闲置对建设用地使用权人的相关权利和义务将会造成实质上的重大影响，因此，对于错误作出土地闲置认定或闲置原因认定错误的，应当允许当事人通过申请行政复议或直接提起行政诉讼进行权利救济。

1、行政复议机关和行政诉讼管辖法院

2020年2月，中央全面依法治国委第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》，提出整合地方行政复议职责的改革措施：除垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，一级政府保留一个行政复议机关（本级政府）。行政复议法在修订中积极贯彻中央改革要求。2023年9月1日修订通过的《中华人民共和国行政复议法》，第二十四条中明确规定，对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的，向本级人民政府申请行政复议。

结合行政实务来看，能够公开检索到的2020年后对《闲置土地认定书》的行政复议决定书，针对市、县国土资源主管部门作出的《闲置土地认定书》不服的，一般应当向本级人民政府申请行政复议。

依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二十六条的规定，就《闲置土地认定书》直接向人民法院提起诉讼的，作出《闲置土地认定书》的行政机关是被告。对已经就《闲置土地认定书》申请行政复议的案件，经复议，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告；复议机关在法定期限内未作出复议决定，对《闲置土地认定书》起诉的，作出《闲置土地认定书》的行政机关是被告。如果原行政机关被撤销或者职权变更的，则继续行使其职权的行政机关是被告。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，就《闲置土地认定书》申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在行政复议期间不得向人民法院提起行政诉讼。向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。因此，建设用地使用权人可以依据具体情况，选择先行申请行政复议或直接提起行政诉讼。

2、《闲置土地认定书》的合法性判断标准

（1）程序合法的认定

依据《闲置土地处置办法》的规定，认定闲置土地应当遵循法定的程序，在作出《闲置土地认定书》之前应当履行调查核实、送达《闲置土地调查通知书》、要求使用权人说明情况等必要程序，否则，《闲置土地认定书》则可能因存在程序瑕疵被认定不合法。

如在福建省厦门市中级人民法院(2018)闽02行终192号判决书中，福建省厦门市中级人民法院认为：“在发现案涉土地可能涉嫌土地闲置的问题后，虽作出了《闲置土地调查通知书》，但未能举示证明其已向嘉太置业公司有效送达了该调查通知书。同时，从上诉人提交的证据材料结合庭审调查情况，无法体现其已对案涉土地的闲置原因进行了必要的调查、核实。上诉人作出的案涉《闲置土地认定书》中述及的土地闲置原因，无法从其提供的证据得到佐证和支持，原审判决认定其作出案涉《闲置土地认定书》存在事实不清，证据不足，并无不当”。[11]因此，如国土资源主管部门在进行闲置土地认定的过程中未按照法律规定的程序作出《闲置土地认定书》则可能被认定为不合法，建设用地使用权人可以此作为申请复议或诉讼的理由。

（2）事实合法的认定

如前所述，对于是否构成闲置土地以及造成土地闲置原因的认定都将在不同程度上对建设用地使用权人的权利义务造成直接影响，因此，《闲置土地认定书》在认定土地闲置、土地闲置的原因上存在错误的，建设用地使用权人可以将对事实认定存在的错误作为申请复议或诉讼的理由，结合闲置土地认定的标准，明确在认定闲置土地中对于动工时间、开发投资、开发面积等的认定以及导致闲置的原因的认定是否正确。

建设用地使用权人可从两个方面进行举证，一方面举证证明建设用地使用权人一方积极进行投入，开展开发工作，不存在怠于开发的情形；另一方面，举证证明因政府或不可抗力导致未能在约定、规定的动工开发日期动工开发或开发强度不满足规定要求。

- 参考案例 -

[1]最高人民法院(2020)最高法行再425号判决书

[2]最高人民法院（2018）最高法行申8877号裁定书

[3]营口市人民政府营政行复决〔2021〕51号《驳回行政复议申请决定书》

[4]安徽省宣城市中级人民法院(2019)皖18行终141号裁定书

[5]武汉市人民政府武政复决[2021]第69号《行政复议决定书》

[6]湖南省自然资源厅湘自然资复决字〔2019〕第34号《行政复议决定书》

[7]重庆市綦江区人民政府綦江府复〔2024〕14号《行政复议决定书》

[8]湖南省长沙市中级人民法院（2021）湘01行初20号判决书

[9]内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终199号判决书

重庆市渝中区人民法院(2018)渝0103行初245号裁定书

贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行终259号裁定书

安徽省宣城市中级人民法院(2019)皖18行终141号裁定书

福建省高级人民法院(2020)闽行申649号裁定书

贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行终259号裁定书

湖南省益阳市中级人民法院(2020)湘09行终46号裁定书

陕西省西安铁路运输中级人民法院（2020）陕71行终1037号裁定书

[10]福建省厦门市中级人民法院(2018)闽02行终192号判决书

福建省宁德市中级人民法院(2020)闽09行终33号判决书

广东省江门市江海区人民法院(2020)粤0704行初987号判决书

湖南省长沙市中级人民法院(2021)湘01行初20号判决书

[11]福建省厦门市中级人民法院(2018)闽02行终192号判决书