王毓莹：最高法食品药品惩罚性赔偿司法政策的“变与不变”

党的二十届三中全会提出，要完善食品药品安全责任体系和惩罚性赔偿制度。进一步完善食品药品惩罚性赔偿制度同时涉及这两项改革任务的贯彻落实，关乎亿万人民群众的生命健康安全和广大食品药品生产经营者的切身利益。是否支持“知假买假”、如何认定标签说明书瑕疵、职业代购是否担责等问题，是社会普遍关注的问题。其中，争议最大的是是否支持食品药品领域“知假买假”者的惩罚性赔偿请求。8月21日，最高人民法院发布《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称 《解释》）。通过梳理食品药品惩罚性赔偿制度和相关司法政策的发展历程，有利于深刻把握司法政策精神，准确贯彻适用《解释》。

一、我国食品药品惩罚性赔偿制度的发展：不断强化生产经营者责任

消费惩罚性赔偿制度最早规定于《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》），目的是打击和遏制消费欺诈行为，后扩展到食品药品安全领域。二十一世纪初，随着地沟油事件、三聚氰胺奶粉事件、苏丹红事件等一系列重大食品药品安全事件频繁曝出，在人民群众对食药安全问题反映强烈的大背景之下，国家开始从立法、司法、执法等层面完善相关法律法规，逐步构建起严格的食品药品安全监管体系，加强对消费者合法权益的保护，不断加大对生产者、经营者的恶意欺诈等违法行为的惩罚力度。

2009年施行的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第九十六条对于生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品的行为第一次作出了价款十倍赔偿的惩罚性赔偿规定。2015年修正的《食品安全法》第一百四十八条也进一步加大了对相关行为的惩罚力度，规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”

2013年修正《消费者权益保护法》过程中，各方面普遍呼吁进一步强化惩罚性赔偿制度，提高惩罚性赔偿数额，加大对欺诈行为的惩罚力度。故2013年修正的《消费者权益保护法》第五十五条对惩罚性赔偿制度作了进一步完善，提高了惩罚性赔偿数额，加大了对经营者恶意行为的惩罚力度。将对经营者欺诈行为的惩罚性赔偿数额从消费者购买商品的价款或者接受服务费用的一倍提高到三倍；同时还增加规定，“增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定”。此外，增加一款，作为第二款，对经营者明知商品或者服务存在缺陷并造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的情形作了特别规定。

2019年修正的《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）亦增加了惩罚性赔偿制度。该法第一百四十四条第三款规定：“生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。”赔偿标准与《食品安全法》相同。从我国食品药品惩罚性赔偿制度发展情况看，惩罚性赔偿金的确定、赔偿范围的扩张都表明立法者不断强化生产经营者责任、加大食品药品安全保护力度的意图。

二、最高法司法政策的延革：始终以保护食品药品安全为首要价值取向

消费惩罚性赔偿制度出现，催生了“知假买假”现象。“知假买假”并不是法律概念，人民群众通俗地把食品药品领域明知食品不符合食品安全标准或者药品是假药劣药仍然购买并维权索赔的行为称为“知假买假”。关于是否支持“知假买假”，社会各界存在不同认识。2013年，针对我国当时食品药品安全形势，为打击和遏制违法制售食品药品行为、保护消费者权益，最高人民法院制定《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》。该解释第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”此后，该解释虽经多次修改，但均保留本条规定。该解释第三条使用“购买者”这一表述，明确了无论“知假买假”者主观意图为何，只要其行为外观是购买者，就可以支持其权利主张。

2014年最高人民法院发布第23号指导性案例《孙银山诉南京欧尚超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案》，该案例裁判要旨为“消费者购买到不符合食品安全标准的食品，要求销售者或者生产者依照食品安全法规定支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准赔偿的，不论其购买时是否明知食品不符合安全标准，人民法院都应予支持。”旨在明确消费者明知食品不符合食品安全标准而购买的，有权主张十倍惩罚性赔偿。一方面强化对消费者权益的法律保护，激发消费者的维权意识，鼓励食品消费者积极与食品违法行为做斗争，净化食品市场环境；另一方面能对食品违法生产经营者起到威慑作用，促使生产经营者加强管理，诚信经营，把食品安全和质量永远放在第一位，确保食品安全，从而防范和减少食品纠纷的发生。

2019年，最高人民法院制定《关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释（一）》，对经营者明知的认定、标签说明书责任、惩罚性赔偿责任不以造成消费者人身损害为前提等问题作出规定，进一步完善了适用食品安全惩罚性赔偿制度的司法政策。

从最高人民法院司法政策发展历程看，最高人民法院始终以保护食品药品安全为首要价值取向，保护消费者维权行为，充分发挥惩罚性赔偿制度对于遏制违法行为、净化食药市场的作用。

三、最高法司法政策的新发展：构建更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度

最高人民法院优先保护食品药品安全的司法政策对于保护人民群众生命健康权、净化市场环境、维护社会秩序发挥了积极作用。同时，在司法政策实施过程中也出现了新情况、新问题：一方面，有的购买人超出生活消费需要大额购买、连续购买、高额索赔，甚至借维权之名敲诈勒索，扰乱市场秩序，损害生产经营者合法权益。另一方面，司法实践中对相关法律和司法解释的理解和适用尚不一致，导致类案裁判不统一，未充分发挥食品药品惩罚性赔偿制度的作用，影响对生产销售伪劣产品的制裁效果，不利于促进经济社会高质量发展。

2019年5月《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出“对恶意举报非法牟利的行为，要依法打击”。同年8月，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》提出，要切实保护平台经济参与者合法权益，打击以“打假”为名的敲诈勒索行为。同年9月，国务院发布《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，也作出“依法规范牟利性‘打假’和索赔行为”的规定。

针对实践中的新问题，最高人民法院于2023年发布食品安全惩罚性赔偿典型案例，坚持客观标准，在合理生活消费需要范围内支持购买者提出惩罚性赔偿的诉讼请求。典型案例发布有利于消弭争议、统一规则，为保护食品安全和促进食品行业健康发展创造良好法治环境。

在典型案例基础上，《解释》进一步完善裁判规则，就保护普通消费者维权、规制恶意高额索赔、惩治违法索赔、代购人和小作坊责任、标签说明书瑕疵认定等问题作出规定，积极构建更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度。例如，有的购买者在知道食品存在问题的情况下，短时间内对同一生产者或者经营者生产经营的同一食品连续购买、反复索赔，试图增加索赔金额。这些行为导致部分生产者或者经营者“小过担大责”，背离《食品安全法》《药品管理法》和《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》等法律和司法解释规定精神。针对这一问题，《解释》第十三条规定，购买者对同一经营者的同一问题食品连续购买后索赔的，按多次购买相同食品的总数，在合理生活消费需要范围内支持“知假买假”者惩罚性赔偿请求。《解释》第十四条规定，购买者对同一生产经营者的同一不符合食品安全标准的食品连续购买并反复索赔的，对“知假买假”者只在合理生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求。在认定合理生活消费需要时，应当一并考虑保质期、普通消费者通常消费习惯、购买频次等因素。《解释》将支持食品药品惩罚性赔偿请求的条件统一到“生活消费需要范围”这一标准之下，由办案法院根据具体情况判断“生活消费需要范围”，在保护食品药品安全和消费者权益的基础上，维护正常生产经营秩序，为经济社会高质量发展提供更加有力的司法保障。

人民法院新闻传媒总社

作者：王毓莹（中国政法大学教授）