封面策划 | 市场机制:资源配置和效益“双提升”

本文首发于《能源》杂志2024年第8期封面文章栏目。

改革进入深水区，这次的重点是发挥市场机制作用。

文/聂新伟

作者供职于国家发展和改革委员会区域发展战略研究中心

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议，于2024年7月15日至18日在北京举行。会议发表《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下称《决定》)。这既是党的十八届三中全会以来全面深化改革的实践续篇，也是新征程推进中国式现代化的时代新篇。

《决定》提出300多项重要改革举措，都是涉及体制、机制、制度层面的内容。能源产业不仅事关国计民生，也与中国的“碳达峰、碳中和”战略息息相关。一系列重大改革措施，必将对能源行业未来发展产生重大深远影响。本文将深度解读能源领域体制机制改革的路径及影响。

背景与逻辑

能源是国民经济发展的重要命脉，能源体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分。经济学理论表明，市场通过、供求、竞争、价格、风险等机制可以实现资源优化配置，而能源体制机制改革是为了让市场机制作用得到更好的发挥，从而实现资源配置效率和利用效益的最大化。因此能源体制改革直接关系能源资源配置效率和效益，微观层面通过价格机制影响供求双方交易行为、消费者剩余分配，以及能源可及可负担等社会福利改进等，中观层面关系到能源产业集聚集群发展和能源技术创新进步，宏观层面更是关系到国家能源自主安全和能源转型发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹两个大局、统筹发展与安全，提出了包括能源体制革命在内的“四个革命、一个合作”能源安全新战略，为我国新时代能源发展、能源安全和能源体制改革提供了根本指引，有力促进了清洁、低碳、安全、高效的现代能源体系建设。

客观而言，我国是能源资源消费大国，也是化石能源对外依赖度较高的国家，统筹能源可持续发展和高水平安全、推进能源资源配置效率和效益共同提升始终是我国持续深入推进能源体制机制改革的初衷使命。习近平总书记强调，进一步深化改革要坚持目标导向和问题导向相结合，奔着问题去、盯着问题改。随着我国迈上全面建设社会主义现代化国家的新征程，加快新型能源体系建设成为新时代新征程上推进绿色低碳发展和人与自然和谐共生的战略选择。三中全会《决定》提出进一步全面深化改革的总目标之一就是聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生。党的二十大报告首次提出“加快规划建设新型能源体系”，成为新时代我国能源产业转型升级的重要指南，擘画了我国能源体系发展新的蓝图。新型能源体系与现代能源体系“清洁低碳、安全高效”的核心内涵吻合，但更强调能源供应的安全性，即各种能源的协同和互补，更加强调“双碳”目标和污染防治攻坚战目标对能源结构调整的导向性，更加强调需求侧影响机制的建设。其中，新型电力系统成为新型能源体系建设的重要支撑和实现“双碳”目标的关键载体。

无论是新型能源体系还是新型电力系统，均对进一步深化能源体制改革提出了新目标新要求。党的二十届三中全会《决定》关于能源更深层次、更宽领域体制机制改革的方向、路径及重点任务，既具有“承前启后”的承继性与进一步深入推进的进阶性改革思维，也彰显出过往单点突破的示范引领改革思维正在向更注重制度规则体系完善的系统性全局性改革思维转变，改革的目标导向自然也就从不完全竞争理论导向下的竞争环节放开等行政管制“改革红利”向实现资源配置效率最优化和效益最大化的“市场红利”转变。

重要任务与关键意涵

从产业组织、市场机制等理论看，三中全会《决定》对能源领域体制机制改革任务设计的总体考虑体现在以下四个方面:一是竞争性环节放开与垄断性环节的有效规制;二是能源商品属性的回归和市场交易体系的形成;三是化石能源清洁利用与新型能源体系建设;四是能源安全。

(一)统筹自然垄断环节与竞争性环节的“管得住”和“放得开”

经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。二十届三中全会《决定》进一步明确“必须更好发挥市场机制作用”和既“放得活”又“管得住”。这对于能源这一网络型产业而言，按照“管住中间、放开两头”的改革路径，进一步推进自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，加快健全监管体制机制，既是巩固已有改革成果、提升增量改革红利的自然选择，也是加快部分领域、部分环节“垂直一体化”向更有效率市场结构和业务模式转型升级的逻辑必然。值得注意的是，《决定》明确“自然垄断环节”的概念，主体对象更清晰之外，也意味着存在行政壁垒的环节领域，其市场准入放开也是深化改革的题中之义。从国际经验看，“健机制、反垄断、强监管”是监管体制机制形成“闭环”的一个重要标准。

(二)更好发挥市场机制作用，重点是加快完善基于市场竞争的价格形成机制

价格发挥着路标的作用，把资源引向最需要它们的地方。能源行业作为基础性产业，具有靠前投资的先导性，能源定价合理与否不仅关系到当前市场供求态势和社会福利损耗，也关系到未来容量富余程度和能源市场供求格局。但与此同时，考虑到能源商品生产的负外部性，能源商品消费的“中间”投入属性，以及终端消费的可及性和可负担性(可能伴随的浪费等)，能源定价又要求保持在合理区间。在此形势下，制度交易成本极高造成兼顾平衡多方利益的价格制定往往很难做到，而不断健全市场竞争机制，让市场机制在定价过程中起到基础作用愈发必要重要。从我国既有的能源价格改革实践看，电力上网电价、输配电价形成机制基本明确，目前正通过现货电力市场试点建设，加快探索基于供求竞争的实时电价形成机制，价格对技术进步、负外部性纠正的倒逼作用更加明显。同时，为积极发挥需求侧响应机制的节能降耗作用，提升电力容量宽裕度，我国也在分类完善趸售电价、分时电价。此次三中全会《决定》再次明确推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制，无疑将促进电力、天然气、成品油等重要能源品类基于市场竞争机制的价格结构体系加快形成，实现供求双侧发力共同推进能源资源配置效率效益优化改进的激励相容。这自然也就为深化能源管理体制改革，建设全国统一电力市场，优化油气管网运行调度机制创造了既重要又必要的前置要件和支撑基础。

(三)稳步推进能源转型，加快构建多能互补的新型能源体系

我国是煤炭资源大国和煤电装机大国，煤电发电量占比虽然不断下降，但煤电的基荷保障作用在现有电力技术经济路径下依然至关重要，同时在清洁电力“看天吃饭”带来出力极大不稳定的情况下，煤电兜底的重要性愈发凸显。三中全会《决定》明确把“健全煤炭清洁高效利用机制”作为“健全绿色低碳发展机制”的重要组成部分，在充分尊重我国能源资源禀赋和能源工业产业发展实际的同时，更是对我国加快探索基于“煤基”能源的“双碳”实现之路提出了新的更高要求。近年来，地方依托废弃能源矿山矿井等开展生态产品修复保护和开发利用，加快煤基能源的产业链价值链展，有力促进了化石能源的清洁低碳发展。如前所述，坚持问题导向和目标导向相结合，是党的十八大以来我国持续深化改革的重要方法论。历史地看，加快规划建设新型能源体系是我国统筹一体推进能源、经济、环境、生态等协调互促发展的最优路径选择，是我国推进经济社会高质量发展、实现中国式现代化的逻辑必然，是我国主动应对全球气候变化、推进全球21世纪发展议题的战略选择。新型能源体系要求形成以清洁能源为主导的能源供给结构，但清洁能源的“看天吃饭”特征，以及储能技术路径突破难度较大和经济性参与市场调节的机制尚处于探索阶段，集中短时大发和间断性停歇的“峰谷”波动特点，使新能源的消纳难度较大。在此形势下，完善新能源消纳和调控政策措施，不仅需要在电源侧优化供给结构，适度加强新能源建设时序和空间布局的调控，推进多能互补供给格局形成，而且需要源网荷储物理设施与市场交易体系(如辅助服务市场建设)等规则机制一体谋划推进。

(四)统筹能源发展和能源安全，能源的饭碗必须端在自己手里

从国际经验看，20世纪70年代石油危机引发的欧美经济进入滞胀，进而开启的能源体制机制自由化、私有化、市场化改革浪潮，其重要出发点就是通过提高效率、降低成本，推进替代技术进步来保障能源供应安全。2021年10月，习近平总书记在山东东营考察调研时强调，石油能源建设对我们国家意义重大，中国作为制造业大国，要发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里。三中全会《决定》明确提出“健全国家安全体系”“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中”，以及“完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系”等，无疑为新时代新征程上加快构建更高水平的能源安全供应保障体系明确了新的改革方向和改革任务。近年来，我国试点推进的油气全产业链开放、原油进口资质扩容、进口原油使用权放开，以及加快商业储备能力建设等，极大促进了我国能源供应安全保障能力的提升，下一步或将围绕完善流通体制和竞争性环节放开，相关领域改革或机制创新将显著加快。

总结与展望

改革开放只有进行时，没有完成时。三中全会《决定》明确提出“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”，就是通过阶段性目标设计把各项改革举措落到实处，推动真改革。能源行业是基础性产业，能源商品关系国计民生，能源改革牵一发而动全身，此次能源改革任务重点在于要充分发挥市场机制作用，这是我国能源体制改革进入深水区的重要标识，是不得不改的“硬骨头”，随着改革举措不断落地，我国能源市场的竞争机制、能源商品的定价机制，以及能源安全保障的贸易流通机制等将更趋完善，能源资源配置效率和效益均将大幅提升。

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