连平：深化金融体制改革剑指何方？

广开首席产业研究院首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长 连平

广开首席产业研究院资深研究员 刘涛

本文发表于2024年第14期《中国外汇》

2024年7月，举世瞩目的二十届三中全会在北京召开。会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。《决定》明确了进一步全面深化改革的指导思想、总目标和基本原则，强调要“统筹推进财税、金融等重点领域改革”，并对深化金融体制改革作出了一系列重要部署。在推进中国式现代化的道路上，为什么要深化金融体制改革？其重要意义有哪些？深化改革将聚焦哪些重点？如何构建与科技创新相适应的科技金融体制？本文拟回答这些问题。

推进中国式现代化亟需深化金融体制改革

金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。党的十八大以来，在中央的集中统一领导下，我国金融业综合实力大幅提升，金融业总资产超过470万亿元，金融在支持实体经济、防范化解金融风险等方面取得重要阶段性成果，有力支撑了我国经济社会发展大局，为如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标作出了重要贡献。

2023年11月，中央金融工作会议正式提出加快建设“金融强国”的目标，要求全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。尤其是在百年未遇之大变局的当下，国际环境挑战严峻，需要强大、有效的金融体系给予经济发展以有力的支撑，而改革深化无疑是有效的手段。《决定》不失时机地提出要“深化金融体制改革”，并为下一阶段金融改革做了重要部署。

推进金融体制改革向纵深发展，既是加快我国金融业转型升级的突破口和着力点，也是解决当前我国金融领域突出问题的重要路径，是推动经济高质量发展的重要保障，事关中国式现代化建设的全局和根本。

党中央决定深化金融体制改革，重要的任务是要加快构建科学稳健的金融调控体系，提升宏观经济治理水平，增强宏观政策取向的一致性。而宏观经济治理水平如何，很重要的一个评价指标就是金融调控效能。与中国式现代化和金融强国的目标要求相比，当前我国金融服务实体经济的质效不高，折射出我国金融调控效能还未达到应有的高度，尤其是现代化的中央银行制度还有待进一步健全和完善。

深化金融体制改革是强化金融监管的动力和保障。在我国金融业快速发展过程中，金融监管的制度建设逐步趋于完善，但依然存在一系列问题：监管不严，全面和系统性监管不足，监管的权威性和震慑力不够；监管未能做到全覆盖，穿透力不足，存在空白和盲区，金融领域风险隐患仍然较多；自律监管缺失，监管协同以及监管立法滞后等。经过近年来的不懈努力，金融监管状况已有很大改善，但仍需进一步完善和加强。

打造高质量的现代金融体系需要深化金融体制改革。目前，我国已成为全球第一大银行市场和第二大保险市场。2024年7月英国《银行家》杂志发布的全球银行1000强榜单中，共有143家中资银行入围。但客观地看，我国金融市场和金融机构大而不强、大而不精的问题依然存在；与世界先进水平相比，金融产品和服务的质量、创新活跃度等方面也存在明显差距，需要尽快补齐短板。为此亟需深化金融市场、机构、产品和服务体系的体制机制改革。

资本市场是我国构建高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分，其健康发展对于加快完善现代市场体系、优化资源配置、促进经济转型升级、形成和发展新质生产力，均具有重要意义。党的十八大以来，中央高度重视发展直接融资和资本市场，作出一系列重大决策部署，明确提出通过深化改革，形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。但长期以来，我国资本市场发展相对滞后，直接融资比重偏低，价格发现功能尚未完全实现，市场秩序尚不够规范，投资者保护体制机制不够健全，亟需全面深化资本市场改革，更好地发挥资本市场的枢纽功能，更加有力地支持科技创新，推动新质生产力发展。

深化金融体制改革是促进金融高水平开放的必由之路。金融开放是我国对外开放的重要组成部分，也是建立健全现代化金融体系、实现高质量发展的内在要求。近年来，我国主动有序推动金融业开放，大幅放宽金融服务业市场准入限制，人民币国际化取得稳步进展。下一阶段，需要通过深化相关体制机制改革，推动更多中长期资金、机构投资者和海外投资者进入国内市场，投资人民币资产，以丰富金融市场主体，优化金融供给，提升我国金融市场的融资功能和资源配置效率。

深化金融体制改革聚焦五个重点

结合《决定》及有关监管部门下一阶段的工作任务来看，未来深化金融体制改革将主要聚焦在以下方面：

健全和完善科学稳健的金融宏观调控体系。重点是加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制；健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架；深化利率市场化改革，优化利率走廊机制，健全市场化利率形成、调控和传导机制。货币政策目标利率将进一步简化，由短端利率如7天逆回购（OMO）利率承担主要政策利率功能；逐步理顺由短及长的传导关系，使得利率传导更加简单、明确、顺畅；从短期利率传导到中期、长期利率，打通货币市场与信贷市场和债券市场。深化汇率市场化改革的趋势，则是增强人民币汇率弹性，稳步提高人民币汇率市场化程度，更好发挥汇率调节宏观经济和国际收支自动稳定器作用。

构建完备有效的金融监管体系。从完善监管的范围来看，依法将各类金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。健全金融消费者保护和打击非法金融活动机制，构建产业资本和金融资本“防火墙”也是未来监管改革的重要方向。深化监管体制改革的重点是明确界定国家战略、宏观调控政策与金融监管政策的关系，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同。《决定》明确提出要制定金融法，统一金融市场登记托管、结算清算规则制度，建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。这是完善金融基础设施的重要举措。金融法作为一部具有法典性质的基础性法律，类似于《民法典》在民事领域的地位和作用，它将从根本上定义和调整金融关系，有助于促进现有金融法律法规优化完善，全面保护投资者的合法权益，规范金融市场和机构行为，更好地维护金融秩序，加快建设中国特色现代金融体系和金融强国。

健全和完善金融市场、机构、产品和服务体系。一是形成结构合理的金融市场体系。完善由银行体系、债券市场、股票市场、风险投资体系等组成的全方位、多层次的金融市场体系。发展多元股权融资，加快多层次债券市场发展，提高直接融资比重，促使间接融资和直接融资比例合理，提高金融资源配置效率。

二是优化分工协作的金融机构体系。推动各类金融机构在规模、结构、区域布局上更加合理，完善金融机构定位和治理，优化国有金融资本管理体制，健全服务实体经济的激励约束机制。加强大型商业银行的主力军作用，深化政策性银行改革，推动中小银行回归本源和主业，健全公司治理和内部管理，支持培育一流投资银行和投资机构，进一步发挥保险业的经济“减震器”和社会“稳定器”功能。

三是完善多样化专业性的金融产品和服务体系。强化金融产品和服务创新，推动更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业，大力支持实施创新驱动发展、区域协调发展、粮食和能源安全等国家重大战略实施。构建同科技创新相适应的科技金融体制，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策，健全重大技术攻关风险分散机制，建立科技保险政策体系。

以发展直接金融、改善金融结构为目标，全面深化资本市场改革。健全多层次资本市场体系，拓展优化资本市场跨境互联互通机制。加强资本市场法治建设，修订证券投资基金法、证券公司监督管理条例，加快制定上市公司监督管理条例、公司债券管理条例、不动产投资信托基金管理条例等，大幅提升违法违规成本。培育壮大长期投资力量，完善适配长期投资的基础制度。完善上市公司各环节监管，进一步提高主板、创业板上市标准，全面完善减持规则体系，强化上市公司现金分红监管，制定上市公司市值管理指引，建立健全不同板块差异化的退市标准体系。完善大股东、实际控制人行为规范约束机制，健全投资者保护机制。未来5年，我国将构建资本市场高质量发展的总体框架，使得上市公司质量和结构明显优化，证券基金期货机构实力和服务能力持续增强，资本市场监管能力和有效性大幅提高，投资者保护的制度机制更加完善，资本市场良好生态基本形成。

推动金融高水平双向开放。深化外汇领域改革开放，稳慎扎实推进人民币国际化，发展人民币离岸市场，进一步提高外汇市场的深度和广度，有序推动人民币资本项目下的可兑换。增强上海国际金融中心的竞争力，巩固提升香港国际金融中心地位。稳妥推进数字人民币研发和应用。稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度。提高外资在华开展股权投资和风险投资的便利性。建立健全跨境金融服务体系，丰富金融产品和服务供给。推进自主可控的跨境支付体系建设，强化开放条件下金融安全机制。建立统一的全口径外债监管体系。积极参与国际金融治理和国际金融监管改革，推动和引领绿色金融、数字金融等新兴领域国际规则标准制定，提高我国在国际金融规则标准制定中的话语权和影响力。完善准入前国民待遇加负面清单管理模式，支持符合条件的外资机构参与金融业务试点。

构建有力支持新质生产力发展的科技金融体制

《决定》除了集中论述深化金融体制改革的内容外，还特别提出要“构建同科技创新相适应的科技金融体制”。当前，我国经济正处于新旧动能转换时期和经济向高质量转型发展的关键时期。面对全球经济变局和外部科技竞争，发展新质生产力、提升国家创新体系整体效能是实现经济高质量发展和中国式现代化的重要途径。为此，尤其应注意通过深化改革和创新发挥我国的体制机制优势，形成政府引导、市场主导、各类资本参与的多元化科技金融体制，加大力度推动科技创新发展。特提出以下建议：

常态化地实施科技创新再贷款安排，推动今年科技创新和技术改造再贷款尽快落地生效。建议中央银行在未来几年，持续安排一定规模的科技创新再贷款，支持商业银行发放更大规模的相对较低利率贷款，支持一大批科技创新主体。2024年上半年，央行已新设立了科技创新和技术改造再贷款等结构化货币政策工具，下一步的工作重点是加快推动再贷款资金与项目对接。建议可考虑将1600多家国家级制造业单项冠军企业、1.2万家国家级专精特新“小巨人”企业、9.8万家省级专精特新中小企业、21.5万家各地创新型中小企业等优先纳入再贷款支持名单，并向银行机构推送。

更好发挥国有大型商业银行的综合优势。鉴于中小银行存在体量不足、综合化经营能力不足和风险管理能力较弱等多重短板，建议鼓励国有大型银行成立科技金融事业部或独立的科技金融子公司，充分发挥国有大型银行抗风险能力强，综合化和集团化特色明显的优势，加强国有金融体系对国家重大科技任务和科技型企业的金融支持。

通过增强中小商业银行的造血功能来改善其支持中小微企业科技创新的功能。以城商行、农商行为代表的中小银行是服务地方中小微科技企业的主力军。近年来，由于净息差加速收窄，银行利润增速下降，限制了中小银行为科技提供融资的能力。为缓解这一矛盾，建议支持中小银行扩大永续债和二级资本债发行规模，增强金融服务实体经济的资金实力；中央财政可追加地方专项债额度，支持地方政府增加发行专项资本债，定向注资城商行和农商行，帮助其加快“造血”，以增强和稳定其支持地方中小微科技企业的能力。

探索设立科技政策性银行。建议借鉴欧洲投资银行（EIB）的经验，探索设立我国的科技政策性银行，重点支持承担国家重大科技项目、支持大国重器建设、参与制造业强链补链行动、“卡脖子”技术攻关项目的企业，匹配相关项目投资期长、资金需求量大、回报相对较慢的融资特点。

加强多层次资本市场对科技金融的支持。发挥好创业板、科创板、北交所及区域股权市场功能，进一步完善拨投结合、投贷担联动等业务模式，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策，为科创企业提供全生命周期的融资支持。加强债券市场精准支持科创企业融资，建议优先支持国家级制造业单项冠军企业、专精特新“小巨人”企业以及省级专精特新中小企业发债融资，鼓励政策性机构和市场机构为民营科技型企业发行科创债券融资提供增信支持。

建立健全科技保险体系。目前，我国科技保险险种约20余个，但大多都是针对科技企业特定风险的一般化保险产品，主要集中于财产、责任保障或费用补偿等传统领域，尚未真正搭建起涵盖科技企业研发、生产、创业保障、人才保障等全产业链的保险产品体系。建议加快构建保险风险信息数据库，提升保险机构对大型风险、新型风险的评估、定价与计量能力，逐步完善科技保险上下游生态环境，探索在科技园区建立科技保险综合服务平台。