全面清理规范税费优惠和补贴政策，招商引资路在何方

税务总局强调，今年严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题。

税收优惠财政奖补将面临全面清退

2024年6月6日国务院总理李强签署第783号国务院令，公布《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》），自2024年8月1日起施行。其中有一段关于税收返还的政策引人注目，原文如下：“（六）规范收入分享方式。税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分，对主体税种实行按比例分享，结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，合理确定各税种分享比例。对非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，逐步加以规范。省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。逐步规范设区的市与所辖区之间的收入关系。结合税源实际合理编制各级收入预算，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。”

而除《条例》外，多个省份已相继出台文件要求地方逐步清理不当干预市场、与税费收入挂钩的补贴或返还政策等。部分企业已经积极响应退回不合规的财政奖补资金。同时，揭露地方政府在招商引资过程中违规制定税费优惠政策的问题，成为今年全国审计工作一大重点。税务总局强调，今年严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题。

“税收返还”在地方招商引资中曾发挥重要作用

2.1招商引资是地方政府开展产业结构竞争的方式

我国正式招商引资工作起步于1978年。党的十一届三中全会召开后，我国政府把对外开放确立为基本国策，其宗旨是：积极发展对外经济技术合作、交流和贸易往来，吸收利用外国资金和先进技术，发展生产力，加速我国社会主义现代化建设进程。吸收外商投资是我国对外开放政策的重要组成部分。从此，招商引资工作被提上了重要议程。

“招商引资”政策最初是在改革开放以后主要在沿海经济特区实行，旨在通过超国民待遇吸引外资入驻。进入九十年代，“招商引资”逐步转向国内资本为主，成为地方政府促进产业升级与区域竞争的关键举措之一。随着沿海地区的原始资本积累成熟，产业结构逐步由劳动密集型产业向资本、技术密集型产业升级转型，内陆地区地方政府推出了以“税收竞争”、“土地竞争”为基本政策的招商引资政策，希望吸引企业入驻，提升当地就业与税收，推动区域经济的稳健发展。

2.2税收优惠政策是地方政府招商引资的重要手段之一

前些年在各地招商引资的大背景下，当地政府或行政机关为吸引投资、促进经济与财税增长，往往与投资企业在订立招商引资协议时，承诺各种优惠政策、税收奖励、提供协调帮助等条件，以争取项目落地。

过去，税收优惠政策在地方政府招商引资过程中一直发挥着重要作用。税收优惠影响着企业的经营成本和盈利预期，而这是决定企业投资经营行为的主要因素之一，根据《土地财政、企业税收补贴与招商引资》的定量分析研究成果，提供税收补贴能够帮助地方政府吸引到更多的企业投资；同时地方税务机关可以通过对于不同类别企业进行税收优惠政策的差异化来主动引导当地产业结构升级。

2.3清理税收奖补政策的背景

但是，税收返还与奖补政策有其优点，同样有其弊端。

（1）不公平竞争：一些地方通过不规范的税费等优惠政策，吸引企业入驻，虽然短期内能够增加当地投资和就业，但长期来看，这种做法严重扭曲了市场的公平竞争环境。企业由于税收优惠而选择某地区，可能并非基于其真实的市场吸引力或竞争力，而是出于税收优惠的考量，从而造成了企业间的不公平竞争。同时，还有部分优惠政策有一定的地方保护主义成分，从全国的视角看，不利于低效益的企业出清、产业升级。

（2）政策兑现风险：由于政策执行的透明度不高，税收优惠政策的承诺有时可能缺乏法律依据或执行力度，导致企业在投资后发现税收优惠无法如期兑现，从而面临法律风险和经济损失。这种情况不仅影响了企业的投资决策，也影响了地方政府的形象和信誉。例如2024年1月，江苏博迁新材面临需要将2023年该公司获得的两笔总计2400万元来自宿迁高新技术开发区财政局拨付的奖励资金退回的情况，最终该公司2023年净利润为-3200万元。

（3）可能催生“候鸟”型企业与骗补产业链：企业享受税收优惠，财政补贴政策期间，成本显著降低，但这种优惠通常是有期限的。一旦优惠到期，部分企业可能会寻找新的地方继续享受类似的政策，从而导致迁移。同时地方财政对企业的补贴会催生骗补产业链，达不到应有的效果，甚至可能起反作用。

我们认为，上述弊端正是本次国家逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策的原因。在此背景下，多地已经开始减小对于各类税收优惠政策的依赖，相当于招商引资的一类工具被限制了。

那么，未来地方政府招商引资将走向何方？招商引资工具箱中还有哪些趁手好用的“工具”？特别是近两年引人注目的资本招商方式，它有何优势，能否与现有的招商引资工具体系形成互补，更高效地推动经济增长？

后税收返还政策时代

方兴未艾的资本招商

2024年以来，多地开始对税收优惠、税收返还、税收园区返税、纳税贡献奖励等一系列政策进行专项清理，并发布文件予以废止。之前，已经有55个地区清理废止违规出台的税收返还优惠政策。

表：多地开始清理违规税收返还政策

数据来源：融中研究整理

3.1清理税收优惠政策将影响城市招商能力

我们认为清理税收优惠政策，会导致地方政府招商吸引力下降、政策透明和稳定性的重要性增加、城市招商能力进一步分化。

1. 招商吸引力下降

随着政策收紧，企业在选择投资地点时将更多考虑税收政策的稳定性和合法性。这将导致一些城市在招商引资方面面临更大的竞争压力，尤其是那些依赖税收返还吸引投资的地区。

2. 企业投资决策复杂化，政策透明和稳定性的重要性增加

企业在面临政策变动时，可能需要重新审视其商业模式和投资计划，增加了投资决策的复杂性。同时，企业会更加关注当地政策的透明性和合规性，以避免因政策变化带来的财务风险。

3. 城市招商能力进一步分化

经济发达地区和强势产业基地将更具吸引力。这些地区本身拥有良好的基础设施、优质的公共服务和完善的产业链，清理税收返还政策后，这些城市的相对优势将更加突出。而经济欠发达地区，原本依赖高额税收返还政策吸引投资的手段将失效，更加难以与发达地区竞争。

同时，税收优惠清理对不同的地区和行业的影响各不相同。例如部分传统制造业和大宗商品贸易行业，因为其本身的税负较重，往往依赖税收返还来降低成本。税收返还政策的清理，将导致这些行业面临更高的运营成本，那么这些产业占比更高的区域，会面临更大的挑战。

3.2资本招商更加适应我国长期趋势

可以看到，清理税收返还政策会对大部分城市招商能力有一定负面影响，但是城市招商引资需求是持续存在的，不同城市仍然持续使用各类政策工具进行竞争，例如借力国家税收政策、优化营商环境、成立市场化招商公司、资本招商等。尤其是近两年，各地政府对于资本招商方式热情高涨。本文尝试通过对比剖析各类招商工具，探讨资本招商能否成为城市招引的主流模式。

• 税收优惠政策：尽管地方性的部分税收优惠被取消，国家级政策以及合理的区域性优惠仍然存在并且会继续支持高新技术产业、战略新兴产业等。

• 优化营商环境：中小城市在招商引资过程中需要从仅注重硬件配套设施转型，需要同时提供优质的软服务。地方政府可以通过建立和完善企业服务体系，提供一站式服务，简化行政审批流程，打造良好的营商环境。

• 市场化招商公司：部分地区已经开始成立市场化的招商公司，实现政府主导招商与市场化招商的双轮驱动。

• 资本招商：中小城市可以通过建立股权投资型产业公司或者产业引导基金，采用投资的方式代替传统的税收返还政策。例如，重庆的园区改革提出“推进园区开发区运营公司重组，加速向产业投资公司、资本运营公司转型”，以及合肥产投集团采用的产投融合模式等。

3.3政府招商工具评估

本文尝试从政策优惠即时性、使用企业范围、市场化程度、实施和监管难度、对地方财政压力、长期经济效益等维度，对比不同的招商引资政策，以此判断未来地方政府招商引资政策重心与方向。

（1）政策优惠即时性：对于企业而言，税收优惠政策一般需先投资落地，经过一段时间的经营后才能获得优惠资金，即时性低；优化营商环境是一个长期过程，企业短期难以看到效果，即时性低；资本招商往往会在企业项目投资落地之前就先签好协议投入资金，企业获取资金的时间会更快，即时性高；市场化招商公司较难直接提供政策优惠，需要各方协调，即时性低。

（2）适用企业范围：优化营商环境对当地所有类型企业都有益处，适用范围广；税收优惠政策、资本招商和市场化招商公司都会根据当前发展策略筛选，特定范围公司才能拿到资金，适用范围中等。

（3）市场化程度：税收优惠政策由政府直接制定和执行，市场化程度较低；优化营商环境前期主要由政府推动，但后期有可能引入市场相关主体，市场化程度中等；资本招商和市场化招商公司虽然都是政府主导，但需要与市场机制紧密结合，市场化程度高。

（4）实施和监管难度：税收优惠政策由政府直接制定和执行，涉及主体相对较少，但同样有部分骗补企业存在，实施和监管难度中等；而资本招商需要涉及前期成立引导基金或者投资公司，市场化招商公司也需另成立一个主体，实施监管难度也属于中等；而优化营收环境涉及多个部门和环节，实施和监管最为复杂，难度最高。

（5）对地方财政压力：税收优惠支出资金会直接降低政府税收收入，对地方财政压力中等；优化营商环境可能涉及大量的基建投入、举办相关活动和加强服务，更是需要全方位加大投入，对地方财政压力高；市场化招商公司对政府收入会有间接影响，对地方财政压力相对低；而资本招商使用资本杠杆通过引入国资撬动社会资本，但是这类支出一般金额都会较高，对财政形成中等压力。

（6）长期经济效益：税收优惠政策短期内效果明显，但长期效果有限，容易导致企业依赖政策红利，长期经济效益低；优化营商环境能够改善整体经营环境，促进企业长期发展，长期经济效益显著；市场化招商公司和资本招商则分别是依靠招商公司的专业能力以及资本吸引企业落地，能够对其进行短中期的赋能，长期效益需要看企业在当地的实际发展，综合看长期经济效益为中等水平。

在上述分析基础上，本文以如下评分标准，对各类招商工具进行多维度对比评分。综合评分标准为：除了“实施和监管难度”、“对地方财政压力”项，其余项目均为低记1分，中等记2分，高记为3分；“实施和监管难度”、“对地方财政压力”项，低记为3分，中等记为2分，高记为1分。

表：不同招商引资政策之间的维度对比打分表

数据来源：融中研究整理

可以看到，资本招商在即时性、适用企业范围、市场化程度、实施和监管难度、对地方财政压力、长期经济效益等维度均表现不俗，整体打分是最高的。资本招商无疑利大于弊，这从近两年地方政府对其的热衷程度也可见一般。同时，依靠国家级政策、优化营商环境、差异化发展等方式均由来已久，综合考虑当前的宏观环境、政府职能转型、产业升级等因素，我们认为地方政府资本招商作为相对较新的一种招商方式，符合我国发展趋势，在未来相当一段时间内会成为各地主要的招商工具之一：

（1）从宏观环境看，资本招商政策既能符合我国长期发展战略，也能满足短期提振经济需求。短期在经济下行压力加大的情况下，资本招商成为地方政府稳定经济的重要手段；长期而言资本招商符合政策方向，实际是国家层面鼓励的方式之一。考虑当前的国际形势，美元资本减少了在中国的投资，而通过资本招商形式，地方政府资本可以部分填补这一空缺并转化为经济发展动力。

（2）从政府职能角度看，资本招商符合政府职能逐步向服务型转变的趋势。资本招商不仅是一种经济手段，也是一种优化政府服务、提升治理能力的方式，资本招商会倒逼政府通过提供优质的投资环境和高效的服务，更好地吸引和留住企业。

（3）从产业升级角度看，资本招商能通过有方向性地引入地方政府资本并进一步带动社会资本的方式，加速中国产业升级。中国正在推动制造业向高端化、智能化方向发展，这是一个长期的过程，需要大量的资本和技术支持，国资有理由在其中发挥重要的作用。对地方政府而言，若是在产业升级过程中通过资本招商成功引进先进技术和高端产业，将能够提升在全国乃至全球产业链中的地位。

无论是宏观环境、政府职能切换还是产业升级，都将是一个长期过程，资本招商能够在其中发挥积极的作用，因此，我们认为资本招商将长期作为地方政府的主要招商工具之一，扮演越来越重要的作用。

3.4地方政府选择项目的流程

可以看出，资本招商模式能够让地方政府更主动、更灵活地发挥自己的优势。而每个区域都有自己的独特优势，在开始招商引资之前，地方政府需要先思考清楚自身需要吸引什么类型的项目，做好自身的产业战略规划，然后在规划的细分市场中选择合适的公司与项目。

产业战略规划：

（1）宏观环境分析与自身禀赋调研：在把握政治、经济、社会、技术等宏观因素变迁的基础上，地方政府需要充分调研清楚自身的产业规模、技术水平以及产业链构成，以及自身的自然资源、人力资源和基础设施等条件。

（2）产业选择与定位：接下来，政府需要通过对比不同产业的发展潜力、竞争优势等，确定重点发展的产业领域，并明确产业在区域乃至全国中的定位。

（3）产业链构建与发展：进行产业选择与定位后，政府就可以明确产业链的关键环节和薄弱环节，制定相应的补链强链措施。同时确规划建设产业园区或特色产业基地，促进产业集聚和协同发展。

在确定主导发展的优势产业后，下一步应围绕产业链的上下游商家的特征进行细分，从而选择对政府自身条件具有吸引力的客商群。同时，通过多维度的商业信息数据，全面了解企业的情况，将其中合适的公司作为主要的招商引资目标对象。

重点项目筛选：

（1）考虑企业自身竞争力角度：企业规模，行业/产品所处的生命周期，市场规模，发展动力，技术趋势，供需情况，资本运作能力等。

（2）考虑政府潜在收益情况：项目所属产业政策类别，单位产值，单位税收贡献，单位增加值能耗，环保，安全生产等。

3.5资本招商的不同投资方式

选择合适的项目之后，还需选择合适的投资方式，才能在招商竞争中脱颖而出。不同的资本招商模式，可能会导致项目落地的确定性、投资风险、团队能力要求等有所不同，地方政府需要结合自身以及项目情况做具体决策。

1.子基金返投

政府成立引导基金投资子基金后，子基金按引导基金要求将一定的金额投入本地。投资回报率并非政府关注重点，推动招商、优化产业、带动当地经济发展才是应有之义，基于此，政府会要求基金返投。由于返投的金额比例、返投考核期限、子基金的基金来源不同，各基金的返投模式各不相同。通常，国资LP会要求返投与出资进度、管理费、绩效、强制退出等挂钩，以此来对GP进行约束。若是返投没达标，地方政府LP有权停止出资、不出管理费、或者返还carry乃至从子基金强制退出等。

同时，国有资本对于风险较为敏感，并不适合直接参与投资失败率较高的早期投资，而政府通过引导基金参与子基金并撬动社会资本的方式，能让子基金在其中扮演缓冲的角色，降低了自身风险的同时也更适合做早期投资进行产业培育。

2.直接投资

部分国资自身直接进行项目投资。例如在2020年，合肥市政府对蔚来汽车进行70亿元股权投资。直接投资方式下，政府对于被投企业有更强的影响力，在招引成熟企业、城市“强链补链延链”规划中的链主企业时，也能够吸引产业链上下游企业在本地落户，构建起更加完整和高效的产业生态系统。此外，直接投资在优质项目上能够获取更高的收益。

直接投资对政府基金管理团队的行业认知和投资能力提出了更高的要求，而且国资在合规和风险角度会更加谨慎，需要相应合理的免责条款才能让直投基金发挥更大的作用。不过，基于风险考量，国资直投基金一般更愿意参加靠后轮次的融资。

3.定增招商

定增招商是指政府通过参与定增，将资金投向上市公司以获得股票，从而带动募投项目落地，引导市场资源向地方支持的产业方向倾斜，促进地方产业升级，间接达到招商引资的效果。资本市场上4000多家上市公司是中国最成熟且具备一定体量的实体企业。地方产业基金通过定增上市公司的直接融资的投资产品，能够在参股成熟企业的同时，与上市公司协定返投等条件，实现项目的落地。但同样，在参与定增项目时，政府基金需要解决内部流程长、合规要求高等问题。

例如，江西省萍乡市上栗县通过出资参与上市公司佳禾智能定向增发，成功撬动佳禾将30亿元投资于上栗县，在上栗县设立全资子公司建设智能电子产品生产项目。

4.并购招商

并购招商是指政府基金通过直接并购企业，在企业内部获得话语权后带动企业在地方落地的模式，目前并购对象多为上市公司。但是并购招商要求地方政府熟悉资本市场的运作，并且可能要参与对象公司的日常经营管理，这对收购方提出了更高的要求。