公共产品边界漂移之一：政府债务扩张的重要原因

（学之智经济原创）

经济社会的发展往往伴随着人们对公共产品需求的增加，这会形成公共产品界限漂移现象。政府作为提供公共产品的主体，需要满足人们日益增长的公共需求，以确保经济运转和社会稳定。由于政府提供公共产品通常是非盈利性的，不能从中获取收益，因而政府只能依靠财政支出规模的扩大来提供更多的公共产品。随着公共产品边界漂移，财政支出的增长速度将快于经济增速，结果必然造成财政赤字和政府债务的增加。因此，公共产品边界漂移是政府债务扩张的一个重要原因。

全球性公共产品供给扩大现象

自二战结束以来，即便局部地区仍然存在零散的军事冲突，依然迎来了和平的稳定发展时期。随着社会发展进程的加快，经济规模快速增长，与此同时全球财政支出规模以更快的速度扩张。财政支出的增长意味着公共部门职能的扩张，几乎所有国家的政府部门提供公共产品和服务的类目和规模都在持续扩大。

在经济和平发展时期，技术进步和经济增长促进居民收入增加和生活水平提升，人们对公共产品的需求不断增加。不但原来已经存在的公共产品和服务需要扩大规模，而且越来越多的私有产品逐渐向公共产品转变，政府需要提供更多的公共产品和服务来满足人们的需求增长。

2022年全球政府支出36.6万亿美元，是2000年的3.2倍，2000年为11.4万亿美元。2022年发达经济体和新兴经济体的政府支出分别为21.5万亿美元和11.1亿美元，分别是2000年的2.2倍和7.2倍。政府支出增长与经济增长紧密相关，2022年发达经济体和新兴经济体GDP总量分别是2000年的2.2倍和6.4倍。由此可见，发达经济体政府总支出规模比新兴经济体高出93.7%，占全球政府支出的65.9%；但是新兴经济体政府支出增长更快。总体而言，政府支出规模增长速度要快于GDP增长速度。这表明政府提供公共产品的扩张速度要快于经济扩张速度，存在公共产品供给扩大现象。

在主要经济体，政府支出项目主要集中于教育、社保、医疗、住房四大类。经济发展水平越高的经济体，这四项支出的人均金额就越高，即公共产品单位密度越大。有的高收入国家，这四项支出合计超过财政支出的70%，有时候达到80%以上。从经济发展阶段来看，越发达的经济体公共支出占经济的比重越大，尤其是这四项的比重越大。

这很好理解。在教育方面，经济发展水平越高，义务教育年限往往越长。发达国家义务教育普遍在12年甚至更长，一些新兴国家为9年，有的欠发达地区至今仍未实行义务教育。在社保方面，高收入国家较为健全；发展中国家相对欠缺，随着经济发展将逐渐完善，社保支出增速往往快于经济增速。在医疗方面，经济水平越高的经济体，医疗保障通常越全面，在住房方面，随着经济发展和居民生活水平的提升，公共性质的保障性住房规模往往趋于扩大。

数据来源：国际货币基金组织、学之智经济

全球性政府债务扩张现象

在全球性公共产品供给扩大的过程中，全球公共部门债务扩张成为必然，突出表现为政府债务以及杠杆率的持续增长。观察全球经济发展进程，可以发现政府部门债务扩张具有普遍性。目前，没有直接进行统计的全球政府债务总额数据，但是可以从已有的全球GDP数据和政府部门杠杆率计算得到大概的政府债务总额。

根据国际货币基金组织的基础数据，计算得出各年度全球政府债务规模。截至2022年，全球政府债务总额达到91万亿美元，当年全球GDP略高于100万亿美元，全球政府部门杠杆率为90.9%。2000年全球政府债务为19.4万亿元，此后的22年增长了4.7倍，而同期全球GDP增长了3倍，政府债务增长速度显著快于经济增长速度。

截至2022年，发达经济体政府债务规模为62.7万亿美元，比2000年增加了45.7万亿美元，增长了3.7倍；新兴经济体政府债务规模为27.7万亿元，比2000年增加了25.3万亿美元，增长了11.6倍。在这20多年里，发达经济体GDP增长了2.2倍，新兴经济体GDP增长了6.4倍，均显著低于各自的政府债务扩张速度。相较而言，新兴经济体的经济增速和债务增速都显著高于发达经济体，增长倍数分别超过发达经济体4.2倍和近8倍。自2000年到2020年，发达经济体政府部门杠杆率从64.8%上升到108.7%，新兴经济体政府部门杠杆率从41.1%上升到65.3%。2000年以来，发达经济体占全球政府债务的比重从近88%下降到70%以内；新兴经济体政府债务占比从近12%上升到30%以上。

整体而言，发达经济体和新兴经济体的政府债务都呈上升趋势，并且政府债务增速都快于经济增速。发达经济政府债务规模大、政府部门杠杆率高；新兴经济体政府债务规模小一些，但增长较快，占全球政府债务的比重逐渐上升。发达经济体和新兴经济体的政府部门杠杆率都在快速上升，发达经济体政府部门杠杆率要显著高于新兴经济体。

数据来源：国际货币基金组织、学之智经济

中国的公共产品供给扩大现象

伴随着经济快速增长，中国的公共产品供给规模以更快的速度扩大。从2007年到2022年，中国GDP增长了3.5倍，而同期财政支出中的社会保障、交通运输支出分别增长了5.7、5.3倍。在经济发展过程中，社会保障和交通运输相关的公共供给快速增长，超过了经济增长速度。这样的变化涵盖了地域性差异、时间性变化、经济条件影响、管理体制变革等各方面表现形式。在这15年里，交通运输和社会保障两项公共产品增长并不同步，表现出不一样的边界漂移特征。

通常而言，在经济发展初期，交通运输公共产品供给将大幅增加；当经济发展到一定阶段，交通基础设施已经完善，相应的公共产品供给将逐渐趋于稳定。在2007-2022年这15年里，前8年交通运输公共财政支出增长快速，从2007年1915.4亿元增长到2015年1.2万亿元，增长了5.5倍，而同期GDP增长了2.6倍。随着交通基础设施的逐渐完备，2015年之后的7年里交通运输公共财政支出不再继续增长，基本保持稳定在1-1.2万亿元，而同期GDP增长了1.8倍。由此可见，交通运输公共产品经历了从扩展到稳定的转变，2015年为较为显著的分界点。

社会保障公共产品表现出不一样的特征。随着经济的发展，社会保障支出增长并未减缓，反而呈现持续增长势头。当经济发展水平逐渐提升，人们对公共产品的需求和期望也随之上升，需要政府提供更多社会保障支出。尤其随着人口老龄化加剧，社会保障等领域的公共产品占财政支出的比重将持续上升，出现明显的公共产品边界漂移现象。2007年社会保障支出5447.2亿元，2015年增加到1.9万亿元，这8年里增长了近1.4万亿元；2022年进一步增加到近3.7万亿元，这7年里增长了近1.8万亿元。

数据来源：财政部、学之智经济

中国的政府债务扩张现象

随着公共产品规模的的扩大和财政支出的快速增长，同全球性政府部门债务扩张一样，中国的政府债务也成扩张趋势，政府部门杠杆率也同样持续上升。随着经济发展水平的提升，公共产品出现漂移现象，财政支出增速快于财政收入增长，财政赤字规模持续扩大，其结果就是政府债务的扩张。与此同时，中国还存在大量地方政府隐性债务，这些债务没有计入财政预算报表之内，但仍然是公共部门债务的重要组成部分。

从1978年到2022年，中国的经济规模从3679亿元增长到121万亿元，增长了320多倍。在经济快速增长过程中，财政赤字规模持续扩大且快于经济增长速度，1980年代全国公共财政收支口径的赤字率平均低于0.6%，1990年代上升到1%左右，2000年以来平均高于2.5%，2015年以来高于3%。实际上，财政赤字没有一个明确的安全线，很多国家赤字高于3%依然没有出现财政危机。反而财政盈余可能引起更大的风险，长期的财政盈余意味着市场部门处于赤字状态，必然导致市场需求萎缩甚至危机和萧条。这是学之智广义需求理论提出的一个重要论点，感兴趣的朋友可以查阅本公众号相关文章。

随着财政赤字的不断增长，政府债务不可避免地持续攀升。1984年一般公共总债务才70.7亿元，1995年突破1万亿元，2001年突破4万亿元，2008年突破10万亿，2018年突破50万亿元，2022年达到93万亿元。1984年以来公共总债务增长了超过1.3万倍，显著高于经济增长倍数。政府债务占GDP的比重持续上升，1995年首次超过20%，2015年超过40%，2022年达到76%。这里还未包含地方政府隐性债务，如果算上隐性债务，政府部门债务规模已经超过了GDP。

数据来源：国家统计局、学之智经济

分中央和地方债务来看。截至2023年三季度，中央政府杠杆率为22.6%，在全球处于很低的水平，债务余额大约28万亿元，不存在明显的债务压力。地方政府显性债务风险同样可控，杠杆率处于合理水平。截至2023年三季度，地方政府杠杆率为31.2%，债务余额大约39万亿元。

然而地方政府整体债务压力不小，主要原因在于隐性债务较重。目前，中国对地方政府隐性债务的内涵和边界存在不同的认识，缺乏统一的界定标准。因此，地方政府的隐性债务规模没有准确数字，大部分机构预测在50-70万亿元左右。隐性债务的来源涵盖了地方政府融资平台、国有事业单位、保障性住房项目、棚户区改造项目等，甚至非融资平台的国有企业、地方金融机构不良资产、不规范PPP项目等也可以计入隐性债务。

近几年，受房地产下行的影响，作为重要还款来源的土地出让金收入大幅下降，使得地方财政资金吃紧，债务风险得以暴露。为此，去年以来，全国各地积极开展地方债务化解工作，相应的风险逐渐缓解，但仍然没有解除。未来，需要采取中央政府加杠杆的方式，加大中央对地方政府的转移支付力度，才能有效化解政府财政压力。

前不久，党的二十届三中全会提出要“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”“不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”。这表明，下阶段财税体制改革的大方向是让利于地方，中央将承担更多的事权和支出责任。这有助于缓解地方财政压力，促进基层经济增长动能的恢复。未来几年国债发行量可能逐渐扩大，其结果必然是中央政府杠杆率上升，同时将有助于拓展国债市场的深度与广度。

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