日本金融监管政策的变革 | 封面专题

文/早稻田大学特聘研究员丁安平

随着金融产业环境和金融科技的多元化发展，各种新型金融商品不断涌现，金融服务的形态也逐渐从传统意义上的单纯事务性处理向资产管理业务、投资咨询等领域发展。在风起云涌的金融大潮中，如何维护金融系统的安全和市场稳定？如何切实保护存款人和被保险人权益？邻国日本以其灵活的金融监管政策和稳定的市场生态格外引人注目,让我们一起来探究其金融监管发展经纬和变革经验。

日本金融市场的形成

日本金融监管体制是在二战后特殊时期形成的。为重建战后经济，相继出台了一系列强力保护商业银行运营从而达到支持实体经济发展目的的金融监管政策。这些政策直接成就了战后日本经济的崛起。由大藏省 (相当于中国的财政部) 和中央银行（日本银行）共同牵头，对包括都市银行、地方银行、外国银行在内的商业银行和专业金融机构，主要包括信托银行、专业外汇银行、信用合作社、长期信贷银行、以及保险公司、证券公司实施监管。这些银行和金融机构必须定期向大藏省报送其业务报表和其他资料。

根据《银行法》《长期信贷银行法》及《外汇外贸管制法》等法律规定，大藏省具有特殊的金融监管权，是名副其实的大权独揽，不但在金融机构的审批、管理和监督等方面握有绝对的话语权，而且令人匪夷所思的是，当时为了维护金融体系稳定，法律赋予了大藏省拥有对金融机构实施常规现场检查的权力，包括现场考察评估资产质量、调查法律法规的执行情况、评价经营管理水平等等。

中央金融监管权力机构设在了大藏省，地方上金融监管权力则由大藏大臣授权的地方财务局局长负责。而信用组合则是交由各个都道府县知事负责监管。大藏省制定监管政策和法规，同时又负责现场检查和监督，既是“裁判员”又是“运动员”，权倾天下。在大藏省一枝独秀之下，日本央行卑微地散发着暗淡的光芒。

根据日本银行法的规定，日本央行与商业银行分别签订监管协议履行监管职能。有意思的是，根据双方签订的协议内容，日本央行同样有权力要求在日本央行开户的金融机构定期向央行报送其业务报表等资料。且日本央行同样有权力对在其处的开户金融机构进行现场检查和评估，促进经济发展与控制风险和保护消费者权益冲突,权力寻租开始滋生，不良债权监管无序，丑闻频频爆发。从行政治理的角度来看，大藏省和日本央行的履职内容与功能重叠，既浪费了监管机构的人力物力，降低了工作效率，又给商业银行和金融机构带来了额外的工作负担，同时也造成了大藏省和日本央行之间的利益冲突，积怨越来越深。

日本金融市场的变革风暴

在社会各界对金融监管层的混乱和腐败怨声载道之时，日本桥本内阁在1996年启动了史称日本金融大爆炸的“金融体系改革”，为日本金融市场带来了变革风暴，创新型金融商品接连涌现，机遇与风险并生。日本新的金融监管机关：金融厅（Financial Services Agency，FSA）横空出世，破茧而出。金融厅，顾名思义是管理金融的行政机关,其管理职能清晰定位为确保日本金融体系的稳定运行, 检查金融机构业务的合规性和适当性，把控风险，切实保护存款人、被保险人和投资人的合法权益。金融厅每年制定《金融行政方针》对金融产业的发展做出宏观性的规划。

金融厅是取代大藏省的日本最高金融监管权力机构。日本金融厅加强系统重要性机构监管，和日本央行明确经济政策分工，保持协调沟通，进行充分意见交换。根据《日本银行法》的规定，日本央行职能清晰定位在制定货币金融政策、金融机构之间的资金结算、维护金融秩序。

金融厅从成立之初即直接隶属于日本内阁府（总理府），与大藏省和央行完全脱离，独立行使金融监管权力,原来属于大藏省的金融政策制定权转移到金融厅。金融厅主要依据《银行法》《信托法》《证券法》《保险法》等系列法律和法案，遵循国际统一会计标准和法律规范，对银行业、证券业、保险业、信托业、和整个金融市场进行科学有序的监督和管理，打破了过去传统的分业监管模式，实现了金融监管的统一。2003年日本邮政公社、日本政策投资银行等政策性金融机构的监督权限也转移至金融厅。在2004年《投资服务法》的主要架构上，不再有传统形式上金融行业的区分。金融厅监督执法主要是采取与金融机构对话、行政指导、行政处分等形式。在金融行政上，基于使用者保护与公平市场，实施严格和适当的行政处分权，跟进并鼓励各个金融机构改善业务，确保财务稳健性和业务适当性。

日本金融厅的深层次改革

2005年前后成为日本商科教学经典案例的“活力门事件”(Livedoor shock)，构成了金融厅进行深刻变革的导火索。东京大学退学的励志青年崛江贵文创立的活力门公司伪造公司的经营情况，大幅虚增销售额和税前利润，编造具有强大成长性的假象，导致了该公司股票价格飙升之后，活力门公司又分批在市场上抛售了自己持有的约34万股，非法谋取暴利之后，该公司的股票又跌回到了暴涨前的价位，使许多投资者遭受了巨大损失。因涉嫌违反《证券交易法》有关规定，2006年1月，活力门公司总部及其董事长堀江贵文的住所遭到东京地方检察厅特搜部与日本证券交易监视委员会的联合强行搜查。次日，日本股价暴跌。日本“活力门”事件暴露了日本金融监管体系深层次方面存在的危险漏洞，促使日本金融厅痛下决心刮骨去毒进行深层次的改革。

金融厅制定了《金融商品交易法》，来重新整合金融商品、保护投资人合法权益，该法2006年6月获得国会通过，2007年9月实施。2016年3月金融厅提出了包括《资金结算法》《分期销售法》《贷款业法》等在内的一系列法律修正案，并于同年5月25日正式通过， 于2017年春季实施。这次修法，是日本金融监管史上的重要一章。内容上主要以 FinTech相关的规则为修法重点， 核心是如何让金融机构在确保合格的前提下尽快进行技术化。此外日本首先推出了虚拟货币，类似基于区块链技术的数字货币。通过对发行虚拟货币的商业银行授权，进行准入限制，控制发行总量，为之后日本央行发布法定数字货币做准备。

在日本数字货币交易业发展迅猛的形势下，为了更好地处理金融科技——特别是加密货币领域里的相关工作，日本金融厅加大了对加密货币交易所的监管和执法力度。并且，内部进行了全面改革，以期更加适应当前金融行业里遇到的新问题和挑战。2018年日本金融厅实施的内部组织改造，日本金融厅的组织架构主要包括综合政策局、企划市场局、监督局和证券交易监视委员会、公认会计师监察委员会等。

此次内部重组主要包括以下几个方面：

增加企划部的工作职责，新增加了对信息通信科技下新制度的研讨职责；日本金融厅成立一个下属的战略发展和管理局（Trategy Development and Management Bureau），取代了原来的调查局（Inspection Bureau）。此外，日本金融厅还成立了政策和市场局（The Policy and Markets Bureau），取代原来的规划和协调局（Planning and Coordination Bureau）。日本金融厅政策和市场局的主要任务是针对快速发展的金融科技行业，制定相应的法律监管框架，强化金融厅应对出现的新课题新问题等内容。而日本金融厅下设的监察局没有进行任何调整。但是在工作职责里增加了线上线下一体化监督检查的内容，进一步强化了金融厅自身对数字货币交易行业的绝对监控地位。通过此次改革，日本金融厅着重从组织结构上新科技问题和敏感课题方面转化。并且，金融厅在资金预算中，对区块链、数字货币、Fintech活用等方向的课题研究经费都有明显增长。

目前，金融科技的迅猛发展对各国的金融行业业态结构和金融系统安全、金融产品用户的权益保护都形成了新的挑战。金融科技在日本的发展迅猛，得益于日本雄厚的科技实力，日本政府高度重视金融科技的发展，出台多部法律法规来保护持有比特币的消费者相关权益。金融厅对被认定为是数字货币从业者的企业支持其合法经营。让数字货币的使用者更放心。金融厅在履行发放交易所牌照方面既合规又灵活，努力构筑有助于提升金融科技实力、刺激竞争、活跃市场。

日本金融厅还建立了一个金融科技支持平台，成立了专家小组来促进金融科技初创企业的发展。并且，金融厅通过多次修订银行法来放松对金融创业企业的投资规定，允许银行持有非银机构高达100%的股份。而且，金融厅还多次修订支付服务法案来贯彻虚拟货币交易所的注册要求，其中也包含在日本本土之外向日本消费者提供服务的虚拟货币交易所。

金融厅与财务省精诚合作，不断监督完善金融机构财务报表，加强信息披露和风险管理，从而力争达到保证金融市场功能的公平、公正、科学、透明运转，保护投资者和存款者合法权益的目的。金融厅还通过制定《监督指南》和《金融监督原则和监督部局职员知识（行动规范）》等官厅内部行政管理手册，来大力弘扬廉洁清正监管之风气，树立官民一致反腐的清廉、亲民形象。金融厅还依据国际先进的会计标准，迅速准确判断贷款风险，从不良债权发生的源头开始一直到不良债权的核销均进行层层有序监管，切实规避信用风险的发生。新的金融监管机构改革摒弃了传统落后的强保护监管模式，开启了遵循市场规律的科学化金融监管的新纪元.......

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文章来源丨《清华金融评论》2024年6月刊总第127期

本文编辑丨周茗一

责编丨丁开艳、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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