卫生站发生违法行为应该处罚谁？

这是在一个卫生监督业务讨论群看到的问题，下面的一个回答是“卫生站属其他组织，可以独立承担法律责任，直接处罚卫生站即可”。本文有不同的观点。关于医疗机构的主体性问题，由来已久，确实非常困扰基层执法人员。以下尝试做一分析，请同行批评指正。

一、关于主体资格。

（一）根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第一款第五项规定，需要确定主体资格的事项属于行政许可。一部法律如果可以赋予一实体某主体资格，就一定同时确定了其分类属性，即公民、法人或者其他组织。不可能一部法律赋予实体主体资格后，主体的分类属性不明确或者可以被其他法律所修改的。

（二）《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》等行政法的“公民、法人或者其他组织”其实对应了《民法典》的“自然人、法人、非法人组织”，一个主体不可能在行政法意义上的分类不同于民法意义上的分类。

（三）一个主体只有一个确定主体资格的证或照。不可能一个主体有多个证照都具有确定主体资格的法律效力，更不可能在主体分类上产生对立冲突。

二、卫健行政部门根据《医疗机构管理条例》发放的《医疗机构执业许可证》并没有赋予实体主体资格。

（一）公立医疗机构的主体资格证明文件是事业单位登记管理机构发放的《事业单位法人证书》，其法律依据是《事业单位登记管理暂行条例》。

（二）非国有资产举办的非营利性医疗机构的主体资格证明文件是民政部门发放的《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》或《民办非企业单位（个体）登记证书》，其法律依据是《民办非企业单位登记管理暂行条例》。

（三）营利性医疗机构的主体资格证明文件是市场监督管理部门发放的《营业执照》，其法律依据是《中华人民共和国市场主体登记管理条例》。

（四）我们国家已经建立了法人和其他组织统一社会信用代码制度（实际上也包括了对个体工商户赋码），截至目前，统一社会信用代码登记管理部门共计19个，没有包括卫生健康行政部门。

（五）没有上述证照的卫生站到底怎么确定主体资格？具体后叙。

三、《医疗机构执业许可证》的本质是行政机关准予公民、法人或者其他组织从事特定活动的行政许可事项。

医疗机构执业许可是根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第一款第一项规定设定的行政许可，即直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。

在这个意义上，《医疗机构执业许可证》和《食品经营许可证》是一致的。但是，我们会发现《食品经营许可证》上明确登记了被许可人，例如广州市某某餐饮有限公司、广州市XX小学。这里的被许可人“广州市某某餐饮有限公司”（餐饮服务）、“广州市XX小学”（集体食堂）是和《营业执照》、《事业单位法人证书》一致的。《食品经营许可证》的法律意义，就是许可某公司从事餐饮服务活动，或者许可某小学提供集体食堂服务。

可是，《医疗机构执业许可证》就存在2种不同情形。

一种是登记了被许可人，即持有《事业单位法人证书》的公立医疗机构或者《民办非企业单位登记证书》民办非营利性医疗机构。这是因为《事业单位法人证书》或者《民办非企业单位登记证书》采用了《医疗机构执业许可证》上的名称，所以就存在一致性。

另一种民办营利性医疗机构就显得非常特殊，因为对应的被许可人持有的是《营业执照》。《医疗机构执业许可证》上的名称和《营业执照》上的名称是不一致的，可以说《医疗机构执业许可证》没有对应的具体的被许可人信息。

一个行政许可的证件上面，没有被许可人的具体信息，这是一件非常不符合法律逻辑的事情，但实实在在发生了。这也从一个侧面反映了卫健部门的思路还一直停留在古老的年代，并没有跟上社会发展和法律规定变迁的步伐。

四、《医疗机构执业许可证》和《营业执照》的关系。

绝大多数情况下，可能一个民办营利性医疗机构只有一个《营业执照》和一个《医疗机构执业许可证》，虽然证和照名称是不一致的，但从客观实际出发也就接受了它们之间一一对应的关系。这样做其实非常不严谨，只是一种无奈的推理。

会有人认为《营业执照》上确定的主体其实出现在医疗机构执业登记系统中设置人那里，也就建立了和医疗机构的关联。但是，医疗机构的设置人和医疗机构的主体并非一致。其中公立医疗机构和民办非营利性医疗机构的设置人和医疗机构的主体就完全相互独立，公立医疗机构设置人可以是政府，而民办非营利性医疗机构的设置人可以是一个营利性法人。哪怕是营利性医疗机构，其设置人和医疗机构主体也可能是相互独立的。

现实中，在一个营利性医疗机构的登记地点，可以注册有2个以上《营业执照》，甚至可以一个《营业执照》是某某口腔门诊有限公司，属于法人；另一个《营业执照》是某某口腔门诊部，登记信息显示为个人独资企业（非法人组织）。

在这种情况下，这一个《医疗机构执业许可证》到底是许可哪一个《营业执照》的主体可以开展医疗机构执业活动？这就存在极大的法律漏洞。

五、没有上述证照的卫生站到底怎么确定主体资格？

这就要回归《医疗机构执业许可证》的本质，卫健部门发放这个《医疗机构执业许可证》到底是许可哪个主体开展医疗机构执业活动。

卫生站本身不是一个法律意义上的主体，而是一种医疗机构执业形式。作为卫生监督执法机构在卫生站的《医疗机构执业许可证》上是找不到相应的主体信息的，只能请发证机关也就是卫健部门作出解释，到底当时发放这一个《医疗机构执业许可证》是许可哪个具体的主体可以开展卫生站执业活动。

一般情况下，卫健部门会找出执业登记申请资料，例如设置人是镇卫生院，所以卫生站《医疗机构执业许可证》上的法定代表人就是镇卫生院院长，那么这个卫生站的主体责任就落到镇卫生院头上。至于镇卫生院认不认，这又是另一个法律问题了。

六、小结：问题根源在于卫健部门在发放《医疗机构执业许可证》的时候，就没有认为《医疗机构执业许可证》的本质是行政机关准予公民、法人或者其他组织从事医疗机构执业活动的行政许可事项，必须有一个明确的被许可人，而且应该明确登记在《医疗机构执业许可证》上。

卫健部门必须清楚认识到这个被许可人的主体资格不是卫健部门赋予的。对于先办理《医疗机构执业许可证》再办理《事业单位法人证书》或者《民办非企业单位登记证书》的，《医疗机构执业许可证》应备注设置人和最终主体的不同阶段责任。对于营利性医疗机构，则必须先照后证，《医疗机构执业许可证》应直接登记对应的《营业执照》上的市场主体信息，作为确定的被许可人承担相应责任。

对于卫生站或者设置在企事业单位内部的卫生室等，《医疗机构执业许可证》更应该明确被许可人。