区位导向性政策的悖论

作者：Walter Frick

来源：Promarket

根据拜登总统的看法，世界不是平的——生产地点很重要。自上任以来，拜登政府和国会进行了一场大规模的区位导向性产业政策实验，这意味着不仅仅是将联邦资金分配给特定行业，还要进一步用于振兴特定的地方经济和地区。虽然制定经济政策时早该重视区位，但现在美国政府推行的区位导向性政策力图实现两个不同的目标，且两者往往直接相互矛盾。

四月初，在华盛顿特区举行的一次区位导向性政策会议体现了这种紧张关系。该会议由智库经济创新集团（EIG）主办，拜登政府的经济事务副部长Jed Kolko在会上谈及了两种区位导向性政策：首先，政府希望重振困境中的或被遗忘的社区，逆转美国国内日益加剧的地理不平等。其次，出于国家安全和加速脱碳的考虑，政府希望提高美国在半导体等关键战略领域的产能。Kolko表示，第一种政策的目标是改善特定地区的经济状况，第二种则是为投资找到最有效的领域。

一项政策能同时实现这两个目标吗？在Kolko看来，这两个目标很难结合起来，但在实践中却能很好地分开。然而，每当讨论地理不平等时，它们总是被混为一谈。例如，当拜登政府的国家经济顾问Lael Brainard今年早些时候在布鲁金斯学会谈到“区位增长”时，她强调了政府在援助严重困境社区和为“创新中心”提供新资金方面的努力，后者旨在培育新的技术集群。这两个议程各自都有其合理性，但所涉及的政策非常不同，并且适用于非常不同的地方。特别是对于创新中心来说，在帮助困难地区和进一步巩固美国在关键技术上的主导地位之间，存在着真正的权衡。

2022年底，EIG开发了一个“创新中心指数”来指导政府选择创新中心，结合了美国大都市区创新潜力和其经济需求的诸多衡量指标。从区位导向性政策的两个目标来看：

首先，为了促进研究转化，创新中心应位于有潜力发明新技术并将其付诸实践的大都市区，比如拥有大量人力资本、以及拥有创新且复杂工业基础的地区。其次，为了将新地区推向技术前沿，创新中心应位于落后地区或经济潜力未能充分发挥的地区。例如，这包括远离所谓超级明星城市的地区、主要劳动年龄就业率低的地区以及人才流失的地区。

果然，EIG的两项指标——潜力和需求——呈显著负相关。该指数表明，国家创新政策目标和帮助落后地区目标在实证上似乎存在冲突。

2023年末，政府商务部指定了31个科技中心——基本上将它们选为五到十个“实施拨款”的决赛入围者，拨款总额为5亿美元。同样，这些被指定的名单展示了以创新为重点和关照落后地区的区位导向性政策之间的紧张关系。根据EIG的说法，这31个科技中心倾向于现有的创新集群，包括芝加哥和费城等城市。拜登政府正在尝试穿针引线，资助那些落后于波士顿和旧金山等“超级明星城市”、但有前途的潜在科技中心。这些被指定的地区大多符合要求——有足够的创新能力来容纳一个专门的科技集群，但无法与硅谷这样的地方竞争。

但是，尽管这些政策有可能培育出一个新的、更广泛的美国科技中心圈，但这些中心本质上是“集聚性”的，这意味着成功的中心将吸引更多的人才和资本，即使美国的创新体系从6个“超级明星”集群扩展到15或20个，对于美国最困难的地区也无济于事。

当前区位引导性政策潮的矛盾在于，在任何时点，政策制定者都面临着利用这些政策、去实现激励创新还是打击地区不平等的尖锐权衡。仅比较城市时，这种权衡已经很显著，如果再把农村纳入比较范围，那就更明显了。

贫困地区确实有经济优势，包括较低的生活成本和更多的经济“松弛”。远程工作可能使得新的集群更容易在远离“超级明星”城市的地方出现。最重要的是，美国的超级明星城市没有建造足够的住房来继续增长。这些次优考虑因素，使得在美国二三线城市的科技行业投入资金也可能变得有效。

尽管如此，经济地理是非常持久的，难以迅速改变。例如，商务部的资料显示，自1980年以来，美国城市的相对收入变化不大，其他研究也发现，自19世纪以来，区域财富差异持续存在。至于技术，自20世纪70年代以来，大多数重要创新都来自硅谷或美国东北部，并且通常需要数十年才能扩散到美国其他地区。部分基于区位在经济上的重要性，所以美国最深陷困境的地方可能不会很快成为创新集群。

简而言之，建立创新集群极其困难——在最好的情况下，也可能需要几十年。所以，让两种目标的区位引导性政策保持分离很关键。有一系列政策可以帮助困难地区增加就业，比如建设公共基础设施，或通过社区学院的劳动力项目提高居民技能。拜登政府正在拥抱这些政策，然而，这些政策不会在一夜之间将城镇和城市转变为尖端科技中心。如果拜登政府认为自己正与时间赛跑，比如建立更多的国内半导体制造业，那么就应该区分两种类型的区位政策。

然而，仍有一线希望。虽然促进创新和减少区域不平等之间的权衡在任何时候都很尖锐，但从长远来看，这种权衡却不那么明显。提升困境地方经济前景的政策，可以改善那里的居民生活——尤其是儿童的生活。因此，这些政策的回报应该以几代人来衡量。在这个时间尺度上，它们很可能增加困境地区的创新潜力。正如Alex Bell及其同事的研究所示，家庭收入较高的孩子成年后更可能成为发明专利持有者。今天振兴落后地区的目标，不应与先进制造业回流或加速脱碳的努力混淆，但这些遏制地区不平等的努力可以释放下一代发明家的潜力。

*译文不代表本机构观点