大国竞争背景下美国提升国防工业能力举措浅析

图1 2023年全球军费支出分布情况。

图2 美国国防支出占GDP比重（1949-2023）。

近年来，随着国际地缘形势逐渐恶化、局部地区冲突不断升级，美国为应对“大国竞争”环境，将重点提高国防工业的快速和大规模反应能力，并通过创造大量订单需求提高对国防工业基地的投资。历史上，美国曾通过成立动员机构和发布各项措施，实现了高效的产能激增和国防动员。结合当前国际环境，美国重提增强国防工业大规模快速反应能力，值得警惕和深入研究。

美有意增强面向大国竞争的

国防工业能力自1990年代起，美国国防工业经历了剧烈的合并，主要承包商数量从1990年的62家减少至2020年的25家。当前，美国政府鼓励签订多年期采购合同，以维持主承包商和分承包商生产线的温热生产，有助于行业企业更好地应对激增需求。

2024年3月，美国战略与国际研究中心（CSIS）发布名为《大国竞争时代的美中国防工业基地》的研究报告，指出如今美国国防工业自身缺乏快速和大规模反应能力，无法充分应对与中国、俄罗斯的大国竞争和冲突。报告提到以下观点：

1.为满足大国竞争（Great Power Competition）需要，美国国防部和国会应当分配额外资金，为国防工业基地（DIB）提供税收激励、监管放开和长周期合同等激励措施，用于建立和保持备份生产能力，有关资金用于设施现代化改造和扩建，建立更加灵活的生产能力，应对生产激增需求，特别是对印太等重点地区，应扩产并部署巡航导弹以形成威慑力。此外，还建议发展许多发展迅速的科技领域，如机器人技术、传感器、人工智能、网络、远距离精确打击、高超声速武器和先进的通信、指挥和控制系统等。

2.对于供应链薄弱环节且美国本土暂未形成生产能力的产品还应加强储备。例如，中国台湾地区生产的FPGA芯片用在美军F-35系列、巡航导弹和指控系统等武器装备中，若将产能转移至美国将花费多年时间，因此需要提前储备这些芯片应对突发事件。同时，建立更多的政府拥有，承包商运营（GOCO）的工业设施。

3.美国2024财年国防授权法案扩大了有资格获得紧急和多年采购授权的武器清单，以创造持续需求促进国防工业基地的投资。如，JASSM（联合空面防区外导弹）、GMLRS（多平台发射导弹系统）、LRASM（远程反舰巡航导弹）和“爱国者”PAC-3防空导弹。但这些多年采购项目仍继续依靠美国国会拨款，国会仍未通过完整拨款立法，为2023年国防授权法案已经授权的多年弹药采购提供经费。

军费开支方面，美国仍然是全球最大的军费开支国，其2023年军费开支达9160亿美元，占全球军费开支的37%。俄乌冲突双方的军费开支继续增加，其中，俄罗斯军费开支增长24%，达到约1090亿美元，占其国内生产总值的5.9%；乌克兰军费开支增加了51%，达到648亿美元，占其国内生产总值的37%。

美军费开支虽长期维持高水平，但占国内生产总值的比重较低，国防支出整体效能长期维持在高水平。冷战末期，美国国防预算占GDP的比例已压缩至5%左右，苏联仍接近20%。冷战结束后，美国国防预算占GDP比重维持在3%~4%。

美国历史上采取的措施分析1.适合战时的组织管理机构在二战及冷战时期，美国政府曾设立国防专职机构，促进国防物资的调配与生产。同时，美国还特别注重经济学家和统计学家在战时发挥作用，战时生产委员会。

2.全面工业动员的经验面向大国的竞争和冲突，往往是长周期的，冷战期间的朝鲜战争、越南战争、海湾战争中，美国均未涉及全面动员。故分析全面工业动员，通常基于第二次世界大战的场景总结经验。

美国国际战略研究中心曾于2021年1月发布了名为《工业动员——评估激增能力，战时风险和系统脆弱性》的研究报告，对二次大战中美国的工业动员历史进行了总结。2019年，美国退役少将詹姆斯·莱西编写的《the Washington War》亦详细描述了有关历史。从二战时美国的经验看，其花费近5年时间达到工业的充分动员，在1944年初基本完成。以下从战前准备、军援军贸和战时举措三方面进行分析。

（1）战前准备充分

美国海军早在1936年即开始扩建。1938年，在欧洲地区面临纳粹德国的入侵，法国对于战斗机的需求极为迫切。在时任美国总统罗斯福眼里，飞机是现代战争的决定性因素。1938年9月，罗斯福宣布计划大幅增加飞机产量；10月，罗斯福强调了飞机生产的重要性，其与美国商务部长霍普金斯制定了一项计划，拟由公共事业振兴署（Works Progress Administration）“秘密”资助建设8家飞机制造厂，这些工厂每年可生产15000架飞机，比当时大约1500架飞机的年产量高出整整一个数量级，在财政部大力支持下开展。当年12月，该计划启动，大部分飞机交付法国、英国等海外市场，在接下来一年里，美国的航空发动机产量增加了两倍，飞机产量增加了一倍多。

（2）通过军援军贸“提前参战”美国在参战前，多数武器装备交付英国，由于《中立法案》约束，英国所有采购为现购自运。随着战争进行，英国的外汇储备急剧减少，但对武器装备的需求非常庞大，1940年底，其采购清单包括每月2000架飞机和数百万吨船舶，这一情况助推了1941年3月《租借法案》的出台，以战争期间获得盟军领土军事基地租借权，向同盟国免费援助战争物资。

（3）战时多措并举1941年中旬，欧洲同盟国的军事需求呈现指数级增长，美国军方、英国等提出的装备需求接近美国GDP总量的三分之二。但战争物资的生产正在崩溃，罗斯福责令生产管理办公室（OPM）采取措施，按照角色不同，生产、采购和优先权分配涉及企业、军方和政府机构等不同的主体。当工业能力不满足“激增”需求时，美国开始削减消费类生产，尤其是汽车工业，其消耗了20%的钢铁生产和80%的橡胶生产，价格管理和民用供应办公室（OPA）下令减产40%的民用汽车，并限制价格。

为更好地统筹生产，罗斯福设立供应优先和分配委员会（SPAB），与研究和统计局生产管理办公室（OPM s Statistical Research Bureau）协同工作。开始时，军方负责采购的人员并不能准确提出军事作战需求，从而无法准确估计各种假设下的武器、飞机和船只需求量。在缺少军事需求的情况下，OPM自行评估，结果显示为满足全球战争需要，整个国防计划必须加倍，并且须在几个月内完成，而非几年时间。国家的GDP必须在下一年（1942年）增加至1500亿美元（增幅约50%），并且国内生产总值一半以上用于战争。评估报告认为只有美国转向全面战争经济才可以做到，报告在1941年12月4日交付白宫（日本偷袭美国珍珠港72小时前）。

3、战时经济应具有可承受性（1）需求侧与供给侧的博弈国际经验显示，战时经济可承受力约为国防开支占GNP的50%，平时为15%。二战期间，美国国防支出最高约占当年GDP的近40%，其在1938年GDP为847亿美元，1944年达到2198亿美元，增长2.6倍。1938年的军费开支为189亿美元，占GDP的22.3%；1944年军费开支为870亿美元，占GDP的39.6%。

从二战伊始美国工业生产与军事需求间的博弈可以借鉴一些经验。“珍珠港”事件发生后，美军方对武器装备的需求量不断攀升。军方采购部门不断推动将所有非军事生产降低至最低限度，但以OPM为代表的政府部门（参战后新组建了战时生产委员会，WPB）认识到为了维持整个工业体系，还应将民用消费维持在合理水平。1942年初，军政双方持续着类似的争论，军方首先将订单增加了一倍，后增至3~4倍，至1942年中，不断升级的产量目标已不再可行，致使生产进度落后于目标和要求。同期，为适应美英联合作战需求，美国参谋长联席会议（简称参联会）成立。此外，还有联合生产和资源委员会、军需分配委员会以及战时生产委员会（WPB）等组织相继成立。

随着战争的进行，美国通货膨胀加剧，各地出现人力短缺的情况，战争物资的生产远落后于计划。这种情况下，只有两种选择：一是调整计划以适应经济现实，二是调整现状以适应需求。对于WPB的统计学家和经济学家来说，美国工业在任何时候只能生产有限数量的商品。WPB内部的计划委员会，日常工作是在不损害美国经济情形下，分析美国生产能力并作预测。每天分布在美国各个地方的团队成员，会详细上报几乎每一家签订军事合同的公司武器交付情况与分配配额的对比，经过统计汇总后制定计划，保持生产目标和国家产能一致。

军方最初拒绝接受美国工业生产能力有限的观点，但WPB使用“合并资产负债表”，并用统计证据证明确实存在限制。基于当时的生产基础设施测算，到1943年中期，美国GDP 最多可增长60%，这意味着美国在1942年战争中花费450亿美元，在1943年花费650亿美元，届时将有足够的战争物资在这一年中进行有限的进攻，但任何大规模的进攻都要到1944年才能得到支持。即使考虑到通货膨胀，消费者支出在整个战争期间都在上升，因为除了汽车还有许多必需品购买需求，民用工业无法全部满足军事需求。因此，当1942年初军队提出订单量翻倍再加上总统提出的“必备项目”——1942年6万架飞机，1943年12.5万架飞机、两年12万辆坦克、2万门高射炮，面临可行性问题。

1942年8月，WPB发布一项报告，表明按照美国当时的工业能力，军方的要求至少高出30%，若强制按此要求，可能对经济产生不利影响，使得1943年需求的一半到1945年才能实现交付，则盟军在1944年6月向欧洲大陆投掷的大量武器和弹药要到下一年才能使用。1942年10月，经参谋长联席会议讨论决策，最终同意削减近100亿美元的军用生产。这场争论的结果，将战争周期缩短了好几个月，并拯救了无数生命，也标志着工业生产决定了大规模战役发起的时间。1943年5月，罗斯福增设了战争动员办公室（OWM），行政权限在WPB以上，直接协助总统，统筹战时的经济发展、军工生产、人力资源、食品、原材料生产等，解决政府内部无序的竞争。

（2）解决战时的高通胀现象在美国参加二战后，许多人担心出现第一次世界大战期间严重的物价上涨，但这种情况仍不可避免。美国后来主要采取印钞、增税和借贷三种方法。美联储通过税收（占25%）和债务（占75%）为战争第一年提供了资金，但很大一部分债务最终回到了美联储的资产负债表上（实际相当于美联储在印钞）。工人薪水提高的同时，可供购买的商品数量有限，也引发了通胀。到1942年中，美国有840亿美元消费能力，但可供购买的商品价值不到750亿美元，这种情形下，罗斯福成立了经济稳定办公室（Office of Economic Stabilization）减少通胀率。

带来的启示1、打造承受长期冲突的国防工业能力

美国对“动员”的解释，通常指用于特指激活军事后备力量人员和将更多人员引入武装部队的准备工作。如今，美国更加强调在长期冲突中的动员能力，“动员”被更广泛地使用于各种活动，包括工业基地在针对其他大国时更大规模、长期冲突中，支持美国军事行动能力的有关活动。

2021年初，美国战略与国际研究中心（CSIS）通过文献整理、建模分析等对不同类别武器装备工业动员能力进行了研究，计算得到美军主要的国防采购装备存量替换时间，分析存在问题并提出建议。报告提出，1999年与2020年相比，美国武器装备库存替换平均时间从6.6年增至8.7年；中位数从4.3年增至7.5年。研究还发现，对非国防采办项目（non-MDAP）有更短库存替换时间（民用产品），如车辆、元器件等。但战时的挑战并不是替换库存，而是武器装备的战场损耗率，如二战经验的主要装备战损率是每天1%。俄乌冲突中，美国开始关注现代战争中消耗快的武器（特别是精确制导弹药），使美国和盟国加强精确制导弹药、防空系统的生产能力，丰富装备库存，以替换转让给乌克兰的武器和装备。

实际上冷战结束后，美国政府文件中已很少提及动员（2018年后开始增多），更多是激增生产，相关能力建设、供应链保障均围绕满足部分产品的激增生产而进行，同时长期坚持一体化战略统筹建设军、民用工业，如促进民用系统和民用标准在军品的应用。

2、需求不明情况下仍可采取措施从美国二战经验看，维持需求侧与供给侧的平衡非常重要。但大国之间长周期冲突并非有十分明确的需求，其间存在许多不确定的变数。因此，在需求和目标不明确的情形下，如何规划工业（动员）能力是需要探讨的重要事项。美国的经验做法如下：

（1）基于外部威胁和自身能力建设考量，提出国防工业基地能力提升需求，并提供资金支持。例如，美国依据《国防生产法》设立有关激增产能的储备金/账户，便于向工业界提供资金支持，维持生产能力。

（2）合理规划装备激增生产需求，如加强巡航导弹等精准打击武器动员能力，以供给能力反向设计战争场景和作战计划。

（3）国防供应链的不稳定也会影响到经济安全，美国商务部（而非国防部）曾设立关键供应链基金，以便支持政府对影响国防供应链问题采取强制措施。

（4）掌握对手关键供应链信息，主动采取一些措施以削弱对手的能力，比如经济制裁、供应链断供等方面，影响国防供应链的同时也可能影响经济安全，以提高对手的战争成本。

（5）在平时的科技竞争中保持领先，如网络安全、高超声速武器等。

（6）信息的充分互通是战时工业基地有效聚合的前提，应建立应急/战时的多源信息数据共享机制和平台，拥有包括民用关键设施、设备和供应链信息，以便合理的调配资源。

（中国航空工业发展研究中心）