清华大学长聘教授王勇：上帝的归上帝，凯撒的归凯撒——有关平台经济协同治理的思考

王勇清华大学长聘教授、经济学研究所副所长

以下观点整理自王勇在CMF宏观经济热点问题研讨会（第85期）上的发言

本文字数：3011字

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正如CMF报告所强调的，无论是传统的消费互联网平台还是海尔等公司所开展的工业互联网平台，都能看到平台企业在其中扮演着至关重要的治理角色。在我的研究中，将此称为“私人治理”。因此，我在这里提出：“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。“上帝”指的是平台的公共治理，即政府部门利用公共权力对平台企业、平台企业上的商户、消费者以及各类参与者进行公共法规和公共权利的治理；“凯撒”则指的是平台企业，它们对平台经济和平台生态系统承担着一定程度的治理职能。

一、平台经济治理思想的演变

2022年之前，平台经济经历了一段较为严格的治理整顿期，2022年开始进行常态化监管。2022年1月，国家发改委发布了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，建立健全规则制度，优化平台经济发展环境。2022年12月，中央经济工作会议为平台经济定调，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。2023年7月，李强总理主持召开平台企业座谈会，明确指出平台经济大有可为，并要求平台企业克服“成长的烦恼”。这些事件标志着自2022年以来，我国平台经济已经步入了新的轨道。

结合前几年平台经济的治理经验，总理强调要克服“成长的烦恼”是因为在之前的治理中，政府和监管部门最为关切的问题是行业中存在的诸多乱象和不够规范的治理。因此，在平台经济再出发的过程中强调规范健康持续发展。

从国际视角来看，各国前几年也经历了对平台承担责任的探索。美国出台了一系列法案，特别是针对用户范围较广的“广覆盖平台”。欧盟针对大型数字平台企业出台了《数字市场法》，将大型数字平台称为“数字守门人”。我国市场监管总局也曾准备出台《平台企业分类分级指南》，征求意见稿已经发布，但正式文件尚未下发，其中对中国的平台进行了分类分级，从分级角度将其分为超级平台、大型平台和中小平台三大类。

之所以各国都特别强调大型平台，是因为对于这些平台不能仅仅从反垄断的事后监管角度来考量，而是要求它们事先就承担起一定的治理责任，这标志着平台治理思想的演变，从早期的“避风港与红旗”原则逐渐发展到强调平台需要承担一定的“主体责任原则”。

“避风港与红旗”原则最早来自美国1998年制定的《数字千年版权法案》（DMCA法案），该原则赋予平台企业较小的责任，存在许多免责情况。但随着数字平台逐渐覆盖社会生活的各个方面，成为数字社会的主要组织者，各国开始认识到平台企业需要承担更多的责任。我国现在明确地将其称为“主体责任”。虽然市场监管总局准备出台的相关文件尚未明确主体责任的概念，但在一些相关法律法规中，包括新修订的《反垄断法》中都能看到这种责任的体现。它主要强调平台企业具有设定平台规则、监管平台用户不当行为和维护平台秩序的责任，包括CMF报告中提到的开放性、打造数字生态的责任等。这体现了平台经济治理思想的演变。

二、平台经济的协同监管架构

在这种思想演变的背景下，我们意识到平台治理不是单一主体的治理，不能仅靠政府的公共监管手段。政府在许多监管方面可能是滞后的，大部分是一种事后监管，尽管也有必须事前监管的情况，例如发放牌照和营业许可。因此，政府在事前和事后监管中具有优势，平台企业则在过程监管中具有一定的监管优势。平台的监管属于私人权利的监管，比较灵活，而政府是借助公共权力开展监管，公共行政成本也相对较高。所以平台上存在两个监管主体：一是政府的监管部门，如我国的工商部门；二是平台企业自身的监管。政府监管（“上帝”）与平台监管（“凯撒”）共同构成了平台经济的协同监管架构。

在这两个监管主体中，我认为平台经济监管应更多发挥平台企业的私人监管作用，因为它们更为灵活，且其监管属于事中监管。如果事中监管到位，政府的事前公共监管可以放宽，如牌照监管。在中国，许多监管曾依赖牌照监管，一旦发现不当行为就会没收牌照。从事后惩罚来看，由于平台企业可以借助私人手段进行私人救济，除非造成了特别严重的后果，事后的公共处罚也可以放松。因此，与前几年政府的专项监管、严厉监管相比，目前要想为常态化监管提供良好的理论支撑，需要认识到平台企业私人监管的作用，一旦这种作用得到发挥，政府可以在常态化监管中降低监管力度。

CMF报告中提到，平台的开放性可能会增加平台企业私人监管的难度。例如小程序是平台开放的一种方式，但其数据和服务过程是平台企业难以完全监管到位的地方。在这些领域，政府的公共监管可以介入，并可以放宽对平台企业主体责任的要求。

从监管过程的角度来看，监管可以分为：事前监管，主要是资质监管和牌照类监管；事中监管，主要是行为监管；事后监管，主要是追责和救济。政府在事前和事后的监管力度较强，平台企业的能力、数字优势和私人监管手段的灵活性更适合在事中发挥其监管作用。因此，可以将平台的开放性、平台与政府之间的分工以及平台企业承担的责任与监管过程链条结合起来进行讨论。

平台监管还应该向更多的社会主体开放，形成一个真正的协同体系，包括新闻舆论监督、行业协会、资本市场等。总体而言，这些力量在我国目前比较弱。前几年没有对互联网平台进行强监管之前，舆论对所有平台几乎都是赞美之声，治理之后舆论开始集体唱衰，甚至对一些非常出色的企业家进行人身攻击。因此，舆论监督很难做到客观。资本市场监督有两个非常好机制，即做空机制和集体诉讼机制，但我国目前还不具备。因此，开放社会主体参与路径仍然是一个漫长的过程。

三、进一步思考

第一个思考。目前平台经济正从消费互联网转向工业互联网，逐渐从数字平台转向数字生态，那么针对数字生态应该如何进行协同治理？尤其是创新类生态。在数字生态中，需要为生态成员企业提供商业价值服务，包括开放性、为数字生态成员企业提供更多的商业机会。此外，还需要提供一些治理工具，包括生态内的数字规则和标准规范。标准规范是构建数字生态的重要条件，早期ARM公司利用开放性生态，打造了一系列成熟的标准，并能够帮助生态伙伴企业成长，使得半导体领域，特别是移动芯片领域，成功构建了非常出色的数字生态。从我国发展新质生产力的角度来看，也需要逐渐培育和构建数字生态。因此，如何提升开放性和治理能力是一个关键问题。我国协同治理能力，特别是借助私人手段的治理能力整体偏弱，缺乏标准的数字规则，导致在大多数情况下，企业都是其他数字生态的成员和参与者，很少能够打造自己的数字生态。我国下一步应关注如何培育创新型数字生态。

第二个思考。平台企业是否在更广泛的意义上参与到整个数字经济与社会的治理之中？众所周知，近期社会上出现了一类名为“职业闭店人”的群体。在一些预付费行业，如早教、健身俱乐部、美容美发等领域，企业极力鼓励消费者办理会员卡并进行预付消费。这些企业在推动用户付费方面表现出极高的积极性。然而，一旦用户数量发展到某个阶段，有些企业会选择“跑路”，有时甚至出现“职业闭店人”，专门协助这些预付费企业“跑路”。此类现象在杭州、上海、北京等地已相当普遍，且对当地治理构成了一大难题。尽管这些城市已经制定并出台了针对预付费行业的管理办法，但实际效果并不理想。事实上，我们可以利用平台内部的支付机制来应对这一问题。例如，蚂蚁金服和京东等平台推出了“先享后付”或“安心付”等支付方式，与此同时，保险公司也可以与这些支付方式相结合，共同参与到社会问题的治理中，这正是第三方支付平台在数字社会治理中发挥作用的功能体现。在治理过程中，许多平台企业已经开发出了除支付之外的其他工具，包括数字信用等。保险公司之所以能够参与其中，是因为他们能够接触到用户的数字信用等级，这对其业务发展同样有益。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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