从“降成本”到“扩需求”：财政政策优化选择

一、研究背景

2023年12月的中央经济工作会议强调“积极的财政政策要适度加力、提质增效。要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果”，要“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”。同时，会议要求，“要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合” 。可见，如何进一步优化财政政策、提升宏观调控政策效力，是决策部门迫切关注的重大现实问题。

自2016年以来，全面减税降费成为中国财政政策的重要内容，每年新增的减税降费规模呈现“井喷式”增长。2016—2023年，财政部公布的历年新增减税降费及退税缓费规模合计达到15.3万亿元，总量规模不可谓不大。然而，与之相对应，固定资产投资尤其是民间投资未能有效对冲掉外部经济环境变迁对企业投资进而经济增长产生的负面影响。国家统计局公布的数据显示，2016—2023年，固定资产投资增速由8.1%逐渐下降至3.0%；民间投资增速由2016年的3.2%短暂提高至2018年的8.7%之后，逐年回落为-0.4%，出现负增长。同时期，GDP增速也由2016年的6.8%降至2019年的6.0%，2020年跌至2.2%，为1977年以来的年度最低增长率。在前期基础较低的情况下，2021年GDP增速反弹至8.4%，然而，2022年又再度下降为3.0%，2023年虽恢复到5.2%，但仍低于2019年。

据此，为何以往被众多经验研究证实能够有效促进企业投资的减税政策，在近年却未能再度产生其应有的效力？如果减税降费政策无法有效激励投资特别是民间投资增长，那么，现阶段怎样的财政政策工具才能够更有效地实现上述目的? 回答上述问题，对于进一步有效发挥财政政策的宏观经济调控效应、稳定市场主体信心、激发企业投资、巩固和增强经济回升向好态势具有重要的现实和理论意义。

二、研究结论

莫长炜、邹乐欢、王燕武发表在《中国工业经济》2024年第2期的论文《减税抑或增支：企业投资主导因素差异下的政策效应比较》

从企业微观反馈机制出发，着眼于企业投资主导因素差异，检验了不同经济时期下的企业投资动机差异，并在此基础上，通过构建动态一般均衡模型，模拟了财政增支与减税的作用效应差异。文章研究发现：

第一，在经济下行时期，市场需求对企业投资进而经济回暖的带动作用更为明显，成本因素的作用较为有限。反之，在经济上行时期，市场需求不是问题，成本因素才是企业投资的关键决定因素。

第二，当市场需求因素主导企业投资时，相对于减税政策而言，财政增支对有效市场需求的刺激更为直接，更有助于刺激企业投资增长，进而产生更大的产出效应，形成产出和投资的螺旋上升循环效应。此时，财政增支的“促投资、促就业和稳增长”效应要优于减税。在此阶段，减税虽然可以通过“降成本”增加企业短期利润，但并不一定能够进一步转化为企业有效投资。反之，如果企业投资更多是由成本因素驱动，那么，财政增支的更强需求增长对企业投资的引致效应会相对较小。甚至，由于财政增支往往会推高利率成本，企业投资还可能“不升反降”。此时，无论是降低贷款利率，抑或是减税，都更能够激励企业投资。

第三，市场出清与否会影响经济下行时期财政增支正向效应的大小，削弱其相对于减税政策的作用优势。当市场处于供大于求、产能过剩时，企业对财政支出扩张的反应，先是要去库存，提升产能利用率，再逐渐转向补库存。若市场消费需求持续旺盛，企业才会真正扩张投资。因此，在市场不出清的情景下，财政支出扩张对投资的作用可能存在滞后，并且也取决于企业对市场消费需求后续走势的预期变化。

三、研究启示

在当前中国总需求尤其消费需求处于持续复苏的背景下，该文的研究结论为更大限度地发挥财政政策的作用效应、激励企业投资增长提供了针对性的政策指引和参考。

第一，财政政策要更加“积极主动”。决策部门要顺应企业投资主导因素的转变，将财政政策取向由“降成本”为主转成“扩需求”为主，强调更有利于刺激有效需求的增支导向。这种“积极主动”不仅是指财政支出力度要进一步“加力”，而且是指财政政策要更加主动地弥补现阶段实际有效需求的不足，充分发挥政策的“汲水器”职能，带动有效益的私人投资增加，例如财政支出要偏向于乡村振兴及新型基础设施建设，致力于形成新质生产力。当前以“降成本”为主要导向的减税降费政策，尽管力度空前，但作用效力过度依赖于个体反应。如果企业没有随之增加投资，减税降费对总需求的促进作用在起步阶段就是微弱的。甚至，由于减税降费还必然会带来政府财政收入锐减，反而会限制政府支出扩张，导致公共需求萎缩，进一步恶化总需求不振局面。

第二，财政政策必须要起到促进居民消费、改善消费需求不足的作用，要将政策的重心从企业转向居民，以增加居民消费、引致产品订单增长进而引导企业投资的思路代替过往数年以让渡政府收入、提升企业利润进而诱导企业投资的思路。前者注重的是营造企业能够自生增长的未来，后者则是希冀通过短期的利润变化来短暂地影响企业的投资决策。此外，在当前中国企业和居民的广义税负依然较大的情况下，减税降费政策仍需长期得以贯彻实施，但要在作用主体和作用方向上有所调整。建议将减税降费政策重心转移至如何通过减税降费产生“造血机能”以引导和促进企业增加投资。可以将减税降费政策与企业投资、就业指标挂钩，倾向于鼓励和扶持那些能够产生新增就业的企业，加大对民营企业的减税降负，以提振市场信心、强化利润增长预期，进而增强民营企业的创新创业活力。同时，加大对居民个体的税收优惠和减免，重点将扶持政策由以企业为主体转向为企业和居民并重。通过深化个人所得税改革，简化税率档次，降低边际税率，并结合社保综合费率的降低，将减税降费的效果切实地转换为居民可支配收入的快速增长，形成“居民可支配收入增加——消费需求复苏——企业投资增加——经济积极向好”的正强化路径。

第三，财政政策要配合其他改革和政策手段，加快促进居民消费复苏。要加快推进教育、医疗、住房等老百姓最为关心的产品供给体系改革，对这些领域的难点、痛点、焦点问题要集中处理、重点解决，以社会服务代替个人服务，降低居民的预防性储蓄动机，营造良好的消费环境。在推进财政支出扩张和减税降费的同时，货币政策要进一步统筹落实“金融服务实体经济、防范化解金融风险、深化金融改革，不断扩大金融开放”等一系列措施，加快疏通货币政策向实体经济的传导机制，以保证有效投资扩张所需的资金需求，激发市场微观主体活力。

原文刊发

《中国工业经济》2024年第2期