贺雪峰 | 县城安居：农民进城与县域城市化的风险

贺雪峰

改革开放之初中国城市化率只有 １８％，到 ２０１９年中国城市化率已达 ６０％。在大约 ４０年时间，中国城市化率提高了 ４２个百分点，平均每年城市化率提高大约 １个百分点，其中城市化又是在进入 ２１世纪加速的。２０００年中国城市化率只有 ３６％，２０１９年城市化率提高了 ２４个百分点。按每年新增 １个百分点的城市化率，未来 ２０年将继续是中国快速城市化时期，到 ２０４０年中国城市化率将达到 ７５％～８０％，就应该达到了中国城市化的极限，中国也就大致完成了城市化。

假定未来 ２０年继续是中国快速城市化时期的判断没有错的话，那就还有两个重要的问题需要讨论，第一个问题是当前中国城市化率是按居住地来计算的，若按户籍来计算，中国城市化率则只有 ４５％左右，与居住地城市化相差 １５个百分点。户籍城市化率与居住地城市化率相差 １５个百分点并非仅仅是统计口径上的差异，而是与进城农民对自己在城市就业与收入判断有密切关系。后面我们将做简略讨论。第二个问题也是最为关键的问题，那就是农民如何进城，他们应该进到哪个城市才算是完成了城市化？

一、三个原因，户籍城市化率缘何低于实际城市化率

户籍城市化率低于实际城市化率有三个原因：

一是沿海发达地区某些农村已经实现工业化，变成沿海城市经济带的内在组成部分，这些地区农民虽然仍然是农村户籍，他们却早已完成由农业到二、三产业的就业转移，实际生活也已经城市化了。这些地区农村是就地城市化，虽然是农村户籍，却早已有城市就业收入与生活方式。

二是农民家庭进城了，甚至已经在城市买房了，他们却仍然保留了农村户籍。包括农村户籍子女考取大学，却未必将户籍迁往城市，而多保留农村户籍。当前各项政策中，将农村户籍转为城市户籍并无特殊的好处，保留农村户籍对于在城市教育、就业乃至居住并无不便，而一旦迁入城市再想获得农村户籍几乎没有可能，因此，虽然进城却仍然保留农村户籍也就很正常。

三是农民工仅是进城务工，他们虽然在城市务工并被统计为城市人口，但却并未在城市安居，他们的父母和子女仍然留守农村，他们当然也不会将户籍转入城市。

应当说，经过多年改革，城市几乎不再对农民进城设有门槛。之所以户籍城市化率远低于实际城市化率，并非进城农民由农村户籍转入城市很困难，进城农户无法在城市落户，而是进城农户实际上并没有完全脱离与农村的关系，进城农民普遍希望保留农村这个退路。之所以农民普遍希望保留农村退路，很大程度上又与进城农民在城市体面安居的预期不足有关。

因此，未来城市化的核心一是有越来越多农民进城，二是进城农民在城市可以获得稳定就业、收入，从而可以在城市体面安居。

二、买房并非安居，农民进城必须有就业

改革开放之初，农业家庭经营责任制充分释放出农户家庭经营的积极性，农村出现了大量剩余劳动力。仅靠农业显然无法提高农民家庭收入，“无工不富”，以村办工业为典型的乡镇企业快速发展，大量农村剩余劳动力“离土不离乡”“进厂不进城”，农村工业化和就地城市化成为一个时期的主导理念。不过，到20世纪90年代，因为产权不明晰，面源污染难解决，乡镇企业纷纷关停，农村剩余劳动力离土离乡，进厂进城，中国开始速城市化进程。

显然，无论是“进厂不进城”，还是“进厂进城”，农民离开土地是要获得就业和收入的，没有就业的离土是不可能的。哪里有就业，农民就到哪里去;哪里就业收入高，农民就到哪里去。

当前，就业机会集中在沿海城市经济带和大中城市，这些地区经济发达，城市聚集效应明显，是中国经济发展的主要增长极，不仅有着广泛的就业机会，而且收入比较高，因此成为农村劳动力的主要流入地。不过，这些经济高度发达的大中城市房价高，生活成本也很高，仅靠务工收入，农民工很难在这些发达的大中城市安居，农民家庭策略因此变成“以代际分工为基础的半工半耕”，即年老父母留村务农，年轻子女进城务工。进入大中城市务工的年轻人在城市赚钱，而将家庭再生产基地放在农村这个大后方。他们生育子女也由留守农村的父母来抚养。留守农村的中老年父母缺少城市就业获利机会，留村却可以获得务农收入。农业具有很强自给自足性，农村生活成本低，因此，“以代际分工为基础的半工半耕”农户家庭往往可以有较多积蓄。

在进入21世纪之前甚至到2010年前后，“半工半耕”的农民家庭普遍将积蓄用于在村庄建房。农村剩余劳动力出去了，他们将城市务工收入汇回农村，农村因此变得繁荣。进入21世纪尤其是2010年以后，农民似乎发现进城也并非没有可能，地方政府尤其是县级政府也发现，农民进城买房可以带来土地财政收入，可以繁荣县域经济，可以制造地方政绩。县城也有远好于农村的基础设施和医疗、教育等公共服务，且进入县城买房，虽然房价一直在涨，却似乎没有跌过，只要在县城买了房的都说不错，因为房价持续提升，买房都增值了。当然，很多买房农民还是没有入住，甚至全国县城很多楼盘都无人居住。

农民进城买房，发展房地产，可以在很短时间增加政府财政收入，繁荣地方经济，产生看得见的政绩，因此几乎所有地方政府都有很高的发展房地产的积极性，核心又是动员农民进城买房。要让农民进城买房，地方政府就有意无意在两个方面采取了措施:一是不断地将公共服务向城市聚集，尤其是将教育向城市聚集，有些县市甚至将绝大多数中学都集中到县城，农民为了接受较好教育就不得不进城。二是鼓励农民进城买房，包括有意无意暗示“无房不嫁”，全国中西部地区普遍出现了结婚必须在县城买房的潜规则。

现在的问题是，全国绝大多数中西部地区县一级经济发展都缺少工业支撑，而没有工业就没有就业机会，就难以为进入县城的农民提供维持体面城市生活的收入来源。缺少工业的县域经济，有限的服务业和几乎无限供给的进城劳动力使县城就业机会不足，就业待遇差，一些餐饮服务行业工资甚至只有发达地区的1/3。这样，县城就不可能留得住青壮年劳动力。农民即使可以在县城买房，也很难在县城获得稳定就业与收入条件，从而就很难在县城安居下来。

无论农民家庭是否在县城买房，广大中西部农村“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，却决定了农户家庭主要收入仍然来自农业和进入大中城市、沿海地区的就业收入，县城收入只是补充性的。主要是当地农民利用农闲时间进入县城务工，主要集中在流动性很高的建筑行业，以及进城年轻妇女进入当地服务行业，如餐饮零售等行业。也是因为县城缺少就业机会，即使农民进入县城买房，县城也不是农民可以安居之地。尤其重要的是，一个农户家庭，如果年轻子女为教育而在县城买房，并不得不在县城居住，这个农户家庭就更加没有能力将留守农村的父母接到城市安居，就更加需要有年老父母提供农业剩余的支持。农民在县城买房不是降低了农业对农民家庭的重要性，在很多时候反而是增加了农业和农村对农民家庭的重要性。

三、返乡种田，农民进城留下的后手

当前农民进城目标十分清楚，就是要在城市体面安居，如若不能，农民就不会完全进城，而要保留农村的退路。农民进城的关键不只是在城市有房子或不只是要上楼，而是要有足以支撑城市生活的收入机会。

因此，中国农民进城的过程就颇为复杂，并非一次性将农村的家搬到城市去，而是在城乡之间不断往返和试探。对一个农户来讲，进城可能是几十年的事情；对于中国农民来讲，进城则是一个长期、反复、曲折的过程。逐步地，越来越多农民家庭完成了进城安居任务，真正变成了城市人，也不断有少数进城失败的家庭以及不愿进城的老年人退回农村。同时，农民进城的层级也会越来越高，开始进到具有较好基础设施和公共服务的县城，再到具有较多就业机会的地级以上城市，最终完成城市化。

从农民进城的具体过程来看，早在 ２０世纪 ９０年代农民就开始进城，只不过那时是因为农村人多地少，出现了大量剩余劳动力。农村剩余劳动力进城是为了获得更多家庭收入，他们从城市获得务工经商收入，提高了农村家庭的收入水平，农村因此变得更加繁荣：农民翻建新房，也有了更多进行社会人情交往的本钱。不过很快，进城农民工尤其是第二代进城农民工开始筹划在城市安居。他们开始在县城买房，收入不够，就不仅无法将父母接到城市，而且指望父母为自己的城市生活提供支持———农户家庭农业收入转而变成了对城市生活的支持。因此，农民进城会在相当长一个时期保持城乡之间的半工半耕，年轻子女进城，年老父母留村。城乡之间相互支持、相互补充，使中国农民可以最有效地体面进城。

即使到了当前阶段，农民进城仍然并未完成：一方面，农民进到县城只是城市化的过渡地带；另一方面，农民也为进城留下后手，就是万一进城失败，他们还可以返乡种田。此外，即使将来农民可以全家体面进城，农民也很可能愿意在年老劳时返乡养老———与大自然亲近，与土地结合起来，对于老年人有天然的吸引力。

也就是说，不仅过去农民的城市化没有离开过土地，而且未来很长时期，农民的城市化也不会离开土地。看起来土地成为束缚农民城市化的力量，其实，正是农民进城时并没有放弃土地，而让农民城市化之路变得稳健。农民稳健的城市化之路反过来又为中国应对现代化进程中容易出现的各种危机提供了强大基础，农村因此构成中国式现代化的稳定器与蓄水池。

有一种意见认为，农民城市化了就应当退出农村宅基地，当前中国快速城市化进程中出现了城市建设用地增加，农村建设用地又没有减少的情况，这是不正常的，浪费了土地资源。实际上只要认真观察中国

农民城市化进程，就会发现农民并非全家进城，年轻子女进城了，年老父母仍然要留村务农，这个时候怎么可以又何必非得减少农村建设用地？还有一种主流认识，就是中国式现代化进程中应当 “四化同步”，即 “农业现代化、城市化、工业化和信息化”同步，具体实践中，中国城市化过程远比 “同步”要复杂得多。

中国农民城市化是一个长期、艰难和复杂的进程，是农民通过代际接力来完成的历史使命，又通过可以在城乡之间往返，而让中国城市化具有不同于任何其他国家的特色。这是中国城市化的优势，是以中国数千年形成的村庄制度和社会主义农村集体所有制为基础的。我们必须在中国特色城市化道路基础上研究 “三农”政策和研究中国特色的城市化路线。

四、农民上楼不等于农民城市化

从以上讨论来看，如果县城工业化程度不高，则未来县城就可能无法为农民提供足够的就业机会，农民在县城买了房也很难安居下来。农民城市化必须以就业为前提，农民城市化一定是生产性的城市化。当前中国中西部县城能否重新工业化从而创造出大量就业机会，现在看起来很难。

无论中西部县城是否有可能重新工业化从而创造出大量就业机会，在县以下的乡镇、村庄，除极为特殊情况以外，基本上没有可能工业化，也就没有可能成为农民城市化的迁入地，农村就地城市化已基本上不可能了。

当前地方政府城市化认识中有一个误区，就是以为农民上楼就是城市化，尤其山东合村并居拆农民房子，将七八十个村庄农民的房子拆了集中在一起居住。农民上楼了，也形成了几千上万人的居住规模，建设了一些基础设施，当地政府就以为农民城市化了，其实这根本就不是城市化，因为集中起来居住没有解决就业，反而让农业生产变得极不方便。山东德州市曾推动所谓 “两区同建”①，即合村并居的同时建工业园区，为上楼农民提供就业机会，但实际上几乎没有产业会进入这些缺少基本配套的所谓工业园区来。

在进行县域规划时，应当有一个清晰的判断，即至少县以下的地区包括乡镇和村庄，人口都是会持续减少的，也正是乡村人口减少，才让留守农村的人口可以有相对较多的资源条件，从而可以依靠农业获得社会平均收入水平。

结语：乡村振兴的近期战略在于保底

乡村振兴是当前及未来一个时期的农村发展总战略，这个总战略只能在当前中国快速城市化背景下去理解。关于乡村振兴战略，中央有一个三步走的规划，第一步是 ２０１８—２０２０年，第二步是 ２０２０—２０３５年，第三步是 ２０５０年。其中 ２０３５年乡村振兴目标是基本实现农业与农村现代化，２０５０年是实现 “农业强、农民富、农村美”的乡村振兴。从现在到 ２０３５年还有 １５年时间，这 １５年时间正是中国城市化接近完成，进城农民竭力在城市安居的关键时期。可以肯定地说，正竭力进城的农民，他们所有的关切都在于如何能在城市体面安居，他们留在农村的家主要起两个作用：一是通过留守父母的务农收入来支持进城年轻子女的体面进城。至少留守父母在农村生活成本要比城市低。二是进城农民要留下农村退路为自己万一进城失败保底。既然是保底，且正竭力进城，进城农民当然不会在农村建设比城市更好的享乐基地。更没有能力在城市和农村同时投资搞建设，他们仅保留农村退路这个最后保障。因此，在 ２０３５年前的乡村振兴战略，重点就应当适应农民进城需要，千万不要借美丽乡村建设，提高农民农村生活环境折腾农民，逼农民在农村投入建设外观看起来比较好的房子或环境。这个时候，农民需要的是生产生活秩序的保底。

到 ２０３５年，农民进城大致结束，留守农村的农民人数有限时，留守农村农民的人均资源就相对较多，依靠农业和发展乡村旅游，农民就可能获得比较高的收入。这个时候再进行第三步的乡村振兴，国家也有比较多的财政资源投入能力，“强富美”的美丽乡村就可能成为我们的目标。

乡村振兴战略首先要解决的是农民富的问题，在当前时期，中国农村仍然有 ６亿居民，还有 ２亿多仍然依托农村的进城农民工，农民致富当然就不可能完全靠农业，也不可能靠乡村旅游，因为不可能由占人口大多数的农民为占人口少数的城市人搞服务来让农民富裕起来。只有减少农民才可能富裕农民，减少农民的根本就是农民进城，农民进城的关键又是要让农民进城时安心，让他们进城万一失败时有退路，所以要保留他们的土地包括宅基地，又要让农民进城时可以减少不必要的两头牵挂，因此不能用乡村振兴来诱导农民在城市和农村两边进行消费性投入。

“三农”政策必须研究当前农民城市化的规律，研究农民进城的过程，以及当前中国城市化的时代条件。“三农”政策是个系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，要按规律办事，否则就会好心办坏事。

选自 贺雪峰著 《乡村的视角》 中央党校出版集团 大有书局 2024年出版

《乡村的视角》目录

乡村振兴要眼里有农民/001

总 论 乡村振兴与共同富裕

第一节 乡村振兴：战略本质与实践误区 ／003

一、三个角度：解读乡村振兴的战略本质／004

二、三个误区：审视乡村振兴的实践探索／011

三、五项工作：实现乡村振兴需要关注的重点／014

结语：乡村振兴不同阶段应遵循不同规律／017

第二节 共同富裕：不平衡现状与现代化未来 ／019

一、发展不平衡现状：要具体问题具体分析／020

二、中国式现代化未来：从中国制造到中国创造／025

结语：共同富裕和乡村振兴工作切不能用静态思维／030

第一章 城乡差距和城乡差异——调整偏差，推动中国崛起

第一节 城乡差距：主流意见和建议偏差 ／035

一、主流意见：中国城乡差距的现状判断和对策支招／036

二、讨论基础：谁是农民及如何理解农民的收入／037

三、“三农”政策：不理解城乡差距实质易导致政策建议偏差／041

结语：合理的城乡差距是中国式现代化的巨大动力／045

第二节 城乡关系变动：从索取型、保护型到一体化 ／047

一、中国城乡：关系阶段划分与二元结构／047

二、小农农业：保护型城乡二元结构与三轮驱动的中国式现代化／052

三、城乡一体化：前提、核心及不同阶段／055

结语：新的城乡关系将最终建立／057

第三节 城乡差异：中国可以快速崛起的秘密 ／060

一、实现共同富裕必须缩小三大差距／060

二、城乡差异：反映了中国城乡的辩证关系／068

三、发展极和稳定器：通过城乡差异支持农村发展／072

结语：缩小城乡差距，要具体问题具体分析／076

第二章 全国市场和区域差异——中国乡村的不同走向

第一节 三大全国性市场：推动农村融入全国体系 ／081

一、全国性农产品市场：小农户是生产主体／082

二、全国性劳动力市场：增加农户家庭获利机会／084

三、全国性婚姻市场：性别资源跨省区定向流动／086

四、三大全国性市场的联系及对乡村秩序的影响／089

结语：中国原有乡村秩序面临挑战／092

第二节 区域差异：透析中国城市化的未来 ／093

一、沿海＋中西部：当前中国经济格局与城市格局 ／093

二、一手规划、一手防范：县域经济与中国城市化／098

三、人的现代化：区域差异与共同富裕的根本／101

四、一个讨论：关于农村的产业兴旺／103

结语：通过不平衡达到高水平的平衡／105

第三节 三大经济地带：农户收入机制的区域差异 ／107

一、三大经济地带与农民收入区域差异／107

二、半市场中心地带的农民与农业／111

三、三个例外：经济带内的特殊情况／114

结语：农民富裕程度与所处地带密切相关／116

第四节 核心与边缘：中国区域差异中的文化 ／118

一、文化区域差异的两个样本：陕南秦岭和滇东南农村／118

二、文化核心区与边缘区：儒家基因与自由基因／120

三、村庄社会结构与社会分层角度的区域差异／125

四、城市化与市场经济的拉平作用／126

结语：真正理解区域差异才能更精准理解中国乡村／127

第三章 县域经济——战略支点抑或过渡阶段

第一节 中西部县域：大城市的 “脚”还是乡村的 “脑” ／131

一、中西部县域经济，需要服从农业逻辑／132

二、县域城镇化：顺应农民进城和乡村振兴战略的目标／135

三、县域治理：以公共服务有效供给为核心／139

四、县乡村体制：稳健、简约，消极行政／142

结语：中西部县域经济发展和治理本质是农村的／143

第二节 强县改革：偏离县域经济定位的扩权赋能 ／145

一、郡县治、天下安？扩权强县的依据难以成立／146

二、扩权强县，不能一刀切／148

三、中西部县域经济发展的逻辑／152

四、三个层次：未来中国区域经济的布局／148

结语：未来中国经济区域格局设想／163

第三节 县城安居：农民进城与县域城市化的风险 ／166

一、三个原因：户籍城市化率缘何低于实际城市化率／166

二、买房并非安居，农民进城必须有就业／167

三、返乡种田——农民进城留下的后手／169

四、农民上楼不等于农民城市化／171

结语：乡村振兴战略的近期重点在于保底／172

第四节 农村宅基地：是否堪当拉动乡村振兴重任 ／174

一、农村宅基地，真的是“沉睡”资本吗 ／174

二、宅基地入市，并没有创造财富／176

三、三重困境：以宅基地筹措乡村振兴资源难以实现／178

结语：世界上没有无缘无故的财富／181

第四章 乡村养老——如何应对农村人口老龄化

第一节 未富先老——超龄农民工路在何方 ／185

一、清退令：保护还是伤害超龄农民工／186

二、农民超龄还打工的三大原因／187

三、谁为超龄农民工养老／188

四、保留农民工自由返乡的空间／190

结语：从战略角度解决农民工的养老保障难题／191

第二节 多元福利观：“低消费、高福利”何以可能 ／193

一、留守老年人的多元福利观／１９４

二、围绕多元福利观，调整乡村振兴战略重点／１９９

结语：乡村振兴应为农村留守者服务／201

第三节 实践与应对：农村养老模式新探索 ／202

一、三种机构类型：宜丰县机构养老探索／204

二、互助养老和家庭养老／208

三、农村养老实践的几个辩证关系／210

结语：农村互助养老具有五大优势／215

第四节 村社互助：积极应对农村老龄化 ／218

一、应对农村老龄化的中国思路和智慧／219

二、初级阶段的村社互助养老／222

三、高级阶段的村社互助养老／235

结语：村社互助养老，为应对老龄化提供战略性选择／237