老律师经验谈之四十七：土地闲置纠纷维权的关键-分清责任

近些年来行政纠纷当中比较突出并且处理起来比较棘手的是对闲置土地的处理引发的纠纷。这一类纠纷往往标的巨大，而且各方面都很重视，利益相关使得矛盾不容易调解化解。往往一两个回合解决不了问题，而耗时长。有的甚至关系到一个企业的生死存亡，所以律师代理这一类案件当中，务必要全身心的投入，全力以赴地为当事人提供优质的法律服务，其中维权成功的关键是要分清责任以针对性的采取措施。

一、何为闲置土地？

根据国家土地行政主管机关的界定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

土地闲置纠纷包括了对土地是否属于闲置的认定和处理两个环节，前者是后者实施的基础，后者是前者追求的结果。

今年以来我代理的两起有关闲置土地的大案都有了决定性的胜利。其中，发生在江西某市的案件经过行政复议，省政府撤销了地方政府相关的收回闲置土地的决定。发生在上海某区的案件已有生效判决确认了土地部门对“闲置土地”处理违法，该案件已进入的赔偿程序，一审已开过庭了。这两起案件与我之前代理的多起案件一样抓住分清责任这个牛鼻子，推动了问题的解决。

二、因政府原因导致土地闲置的维权

围绕着闲置土地处理的行政纠纷，多数案件中的主要原因是行政机关的违法违约行为导致行政相对人的合法权益受到了损害。对此，土地使用权人如何依法维权显得十分重要。按产生的原因来归纳有以下三类，应该有相应的解决办法。

第一，没有正确的认识和界定土地闲置的原因。

实践中常常出现一些地方政府在出让土地之后又遇到情况变化或者出于别的考虑而调整规划，导致受让人对出让所得的土地无法按照出让合同的约定使用。这种情况是属于因政府原因造成的土地闲置，那么其后果不应当由土地受让人承担。

土地受让人遭遇到这种情况，第一要务就是需要保存市政府的责任导致土地不能使用的相关证据，避免扯皮。

从政府的角度，本着依法行政和诚实守信的原则也应该及时给土地受让人提供相关的文件，表明是政府的原因导致了土地闲置并作出会合理补偿的表态，以减少社会矛盾。

依据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第八条规定， 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

第二，处理的过程中不讲程序随意性太大，而因为程序问题而产生争议。

实践中，有的政府机关工作人员缺少法治思维和诚信原则，不重视对土地受让人的权益保护，在处理土地闲置的过程当中，严重违反法律程序，损害土地受让人的合法权益，从而引发行政纠纷。

行政机关要严格执行对闲置土地的调查和认定程序，例如县市国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。

市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；

（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

如果不是按照上述程序进行的调查，就可能因为违法而无效。

第三，应该给当事人的赔偿（补偿）没有给到位从而产生争议。

自从宪法明确了国家赔偿责任之后，司法实践中这个问题一直存在着赔偿（补偿）打折扣而不到位的问题。在最高法院明确了土地征收当中赔偿不低于补偿的原则之后，是否适用于其他的领域也存在着争议。究其原因，乃是司法或者行政机关有关人员没有准确理解国家赔偿法第36条的规定。

更需要说明的重视的问题是凡是因政府原因造成土地闲置的，其处理办法需要按照特殊法优先于普通法的原则来执行。

因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

如果土地被政府违法收回且不能返还、调换，只能是货币补偿的，需要按照市场的价格来确定损失。这里的损失不仅仅是国家赔偿法当中讲到的直接损失，其中不仅包括土地价值损失与预期可得利润，还应该包括土地使用权人为履行合同付出的费用、维权费用等等。作为行政相对人提出维权主张一是要有依据，不要漫天要价。二是切勿少算，少算了就是放弃了合法权益，那可是真金白银。如何把握分寸做到恰到好处，体现专业水准。

三、非政府原因闲置土地的维权

实践中并非政府原因，而是土地使用权人的原因，导致土地未能按照合同约定使用的，土地使用权人应该知道该闲置土地一般情况下按照下列方式处理，土地使用权人维权的空间很小:

(一)未动工开发满一年的，由市、县自然资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。

(二)未动工开发满两年的，由市、县自然资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

土地使用权人对上述情况需要有足够的重视，及时的采取以下正确的应对方法。

第一，因特殊情况导致土地不能及时使用时但仍然需要使用的，可以积极的与政府协商，争取取得政府的同意延期。如政府同意延期，土地使用权人需要保存好与政府协商达成一致的证据如协议、批复、会议纪要等等。

第二，由于企业情况发生变化，无力或者不准备使用该土地，应该尽早与政府沟通，协商退还土地以减少损失。

第三，由于和政府的共同原因导致土地无法使用的，可以与政府协商解决问题，消除不利因素。如果协商不成，则要注意搜集和保存政府方面的责任的相关证据。

第四，收到政府的上述有关对闲置土地的处理决定，要从事实和程序上核对政府的决定是否符合法律以及实际情况，切不可掉以轻心。发现情况有要及时的依法维权，不要丧失行政复议的申请期限和行政诉讼的起诉期限。

四、经验与教训

我回顾20多年来为企业和公民个人从不动产维权提供法律服务的风风雨雨，深感不动产权人在维权的路上，需要吸取他人的经验教训，尽可能少走弯路。

闲置土地行政纠纷是一个动态的法律关系，其中占主导地位的是行政机关及其工作人员。 用一句话可以概括包括闲置土地纠纷在内的行政纠纷的产生和化解中官员个人的作用：做好事是如同自行车的链条，需要每一节链条都是好的；而产生甚至激化矛盾，只需要一节链条是坏的就可以让自行车骑不了。所以，依法治国最重要的是依法治官，是要求我们的公务员们真正的执政为民。

其次，我深切地体会到行政纠纷的预防和化解，虽然主动权主要在政府一方，但行政相对人也不是没有可作为之处，有三个方面需要重视：

第一，律师要因案施策，为委托人提供优质的专业服务，这是行政相对人争取维权主动的条件之一。这里又存在两个方面，一是当事人不要轻信广告，而是要认真的选择真正的专业的并且认真服务的律师；二是律师们要通过努力学习提高专业水平，切勿滥竽充数更不要去忽悠当事人。律师执业的专业能力首先要建立在对法律的正确理解，才能为当事人提供优质的法律服务，不可能以己昏昏，使人昭昭。我们办的虽然是个案，却可能是当事人的大都甚至全部身家。

第二，当事人要相信法律，依靠法律，而不要迷信关系。虽然目前的司法现状让我们对法治的信心产生了动摇，但是没有法治，更不敢想象后果。例如，多年前某市土地管理机关对许多中小企业都下达了其建筑物所用土地违法的处罚决定书，而送达这些处罚决定书的都是当地的土管员与这些企业的老板熟悉，拍拍肩膀说：“这是走个过场，你把罚款交了就没事”。其实过了行政复议和起诉期限之后，“拆违”之风就来了，好好的厂房只赔了砖头瓦片钱。

第三，企业无论大小都要安排专人负责管理与不动产相关的资料，包括合同以及与政府往来文书、凭证。因为在闲置土地认定和处理的过程中，口说无凭，文字为主，无论是行政复议还是诉讼，要以事实为依据，法律为准绳，而事实是需要证据来证明的，所以业内都说“证据为王”。没有足够的证据支持自己的观点，再能干的律师也只是无米之炊，无能为力。

附相关的法条：

一、《国家赔偿法》相关的条文

第三十二条　国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。

能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。

第三十六条　侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：

处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；

查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；

应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；

应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；

财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；

吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；

返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；

对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

二、《闲置土地处置办法》相关的条文

第五条 市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第六条 《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。

第七条 市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；

（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

第九条 经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。

第十三条 市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所名誉主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

才行法道 良举公正