浅谈检察机关撤回起诉制度的完善

核心提示：如何进一步完善检察机关撤回起诉制度？对检察机关撤回起诉的，建立听取被告人、被害人意见机制；强化法院对检察机关撤回起诉的实质性审查；强化司法裁决的终局性。

作者|秦冬杰

责编|薛应军

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司法实践中，由于证据、事实、法律发生变化等原因，在检察机关提起公诉的案件中，偶尔会出现不当提起公诉的个案。对于这种情况，最高人民检察院印发的《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十四条规定，经检察长批准，检察机关可以撤回起诉；最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑事诉讼法解释》）第二百九十六条规定，法院应当对检察机关的撤诉理由进行审查，并作出是否准许的裁定。

最高人民检察院2007年印发的《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》第二条规定：“撤回起诉是指人民检察院在案件提起公诉后、人民法院作出判决前，因出现一定法定事由，决定对提起公诉的全部或者部分被告人撤回处理的诉讼活动。”如何进一步完善我国检察机关撤回起诉制度？笔者结合工作实际，谈谈对策建议。

建立听取被告人、被害人意见机制

对于检察机关撤回起诉，有必要建立听取被告人、被害人意见机制。这方面必须解决的一个重要问题是，法院在对检察机关的撤回起诉进行司法审查时，如何对待被告人、被害人的不同意见。

在法院就检察机关的撤回起诉听取被告人及其辩护人意见时，如果被告人及其辩护人不同意撤诉，并要求法院继续审理，那么法院应当如何处理？对此有两种不同的处理模式：一种是，如果被告人不同意检察机关撤回起诉，则法院不予准许。另一种是，将被告人的意见作为考量因素之一，由法院考虑所有因素决定是否准许撤诉。我们应采用哪种处理模式？笔者认为，应采用第一种模式。这是因为检察机关撤回起诉有两大价值：一是保障权利，二是诉讼经济。以此为基点，一方面，如果被告人明 知撤回起诉的法律后果及不同意撤回起诉的风险，仍不同意撤回起诉，这意味着其自愿放弃了撤回起诉对其提供的保护，法院应当尊重其选择。另一方面，从诉讼经济角度来说，短期看，如果被告人不同意撤回起诉就不准许检察机关撤回起诉，确实有浪费诉讼资源之嫌；但长期看，在被告人不同意撤诉的情况下如果法院仍准许撤回起诉，被告人很可能会向上一级法院上诉，即使上一级法院维持准许撤回起诉的裁定，被告人仍可能不断申诉，这会导致更大的诉讼资源浪费，且严重损害司法公信力。因此，长远看，对被告人不同意撤回起诉的案件不准许撤回起诉更符合撤回起诉制度的诉讼经济价值。

在法院就检察机关撤回起诉的要求听取被害人及委托代理人意见时，如被害人及其委托代理人不同意检察机关撤回起诉的意见，并要求法院继续审理，那么法院应当如何处理？从检察机关撤回起诉的权利保障和诉讼经济两大价值出发，如果被害人不同意撤回起诉，法院也不应准许撤回起诉。从被害人权利保障角度来说，如果被害人不同意检察机关撤回起诉，那么法院就应当给予被害人机会，让其通过一个完整的庭审参与到审判中来。从诉讼经济角度来说，短期看，对于被害人不同意撤回起诉的案件一律不准许撤诉确实有浪费司法资源之嫌，但长期看，如果对被害人不同意撤回起诉的案件准许撤诉，被害人可能会不断申诉或信访，这反而会导致更大的资源浪费，而且也容易出现诉讼程序倒流和反复等违反诉讼规律的现象。

需要强调的是，为便于被告人、被害人有针对性地对检察机关的撤回起诉发表意见，便于法院对撤回起诉的审查，建立撤回起诉听取被告人、被害人意见机制，必须确保检察机关的撤诉理由明确化、具体化。

强化法院对检察机关撤回起诉的实质性审查

为规范检察机关撤回起诉，有必要进一步强化法院对撤回起诉的司法审查。在这方面，必须解决的一个重要理论问题是，法院对于检察机关的撤诉申请应当进行形式审查还是实质审查。对此，司法解释未作出明确规定，理论界和实务界存在争议。有观点认为，法院对撤回起诉只进行程序性审查即可，主要理由是，在庭审结束前，法官对案件的实体问题尚未形成确信，要求其做实体审查不符合逻辑。该观点认为，所谓只进行程序性审查，就是只审查被告人、被害人对撤诉的意见及其意见是否出于自愿，而不应当审查实体上是否应该追究被告人的刑事责任。也有观点认为，法院对检察机关的撤回起诉申请，应当进行实质性审查，主要理由是，《刑事诉讼法解释》第三百八十三条规定，在上诉期满后，上诉人要求撤回上诉的，二审法院经审查认为原判认定事实和适用法律正确、量刑适当的，应当准许撤回上诉；认为原判事实不清、证据不足，将无罪判为有罪、轻罪重判等的，应当不予准许。《刑事诉讼法解释》第三百八十五条规定，在二审法院宣告裁判前，检察机关要求撤回抗诉的，二审法院可以裁定准许。由上述规定可以看出，司法解释已明确规定对于被告人撤回上诉、检察机关撤回抗诉的，法院应当进行实质性审查。既然在二审程序中对撤回上诉、抗诉要进行实质性审查，一审程序中对撤回起诉也应当进行实质性审查。

法院对检察机关的撤回起诉进行形式审查还是实质审查，主要受以下两个因素的影响：一是 起诉方式，二是法院对检察机关撤回起诉进行司法审查的功能定位。具体而言，一方面，我国实行案卷材料、证据移送的起诉方式，使得法院具备对检察机关的撤回起诉进行实质性审查的条件。另一方面，法院对撤回起诉进行实质性审查有助于保护被告人及公共利益，实现个案正义。因此，应将法院对撤回起诉的审查定位于实质性审查。需要说明的是，法院对检察机关的撤回起诉进行实质性审查，并不是要求法院必须查清所有事实和细节，而是要求法院根据案卷材料进行初步判断有无明显违法即可。否则，法院对检察机关撤回起诉的审查就变成了对案件的全面审理。

强化司法裁决的终局性题

撤回起诉是检察机关向法院提出的请求，具有促使法院对该请求启动司法审查的效力。对于撤诉请求，法院有权依法裁定准许或不准许。不准许撤诉裁定仅具有程序法意义，即刑事诉讼程序继续进行。法院的准许撤回起诉裁定具有程序和实体双重意义，在程序上具有终结诉讼的效力，在实体上认可不应当或不必要追究被告人刑事责任，具有终结诉讼进程、解除对人对物采取强制措施的效力。

笔者认为，实践中出现的以下两大做法亟待纠正：一是《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十四条规定，检察机关在撤回起诉后应当作出不起诉决定，这有画蛇添足之嫌，应予以废除。二是有的基层法院在作出准许撤诉的 裁定后不同时对被告人解除强制措施，而是留待检察机关作出不起诉决定后，由检察机关根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十六条的规定，公开宣布不起诉决定后，通知执行机关对被告人解除强制措施。在法院作出准许撤诉的裁定之时至检察机关公开宣布不起诉决定之前，被采取强制措施的被告人未被解除强制措施，这应予以纠正。

（作者单位：山东警察学院）