赵燕菁：城市增长转型使城市规划走到学科命运的十字路口

赵燕菁/文 国家的资产负债表由资产端和债务端组成。

资产端体现的是钱花在哪里。资产由流动资产和固定资产构成，流动资产回到银行形成储蓄，固定资产形成道路、桥梁、机场、高铁、电站和学校等。

债务端体现的是钱从哪里来。债务端由权益和负债两项组成，权益可以理解为信用，通过抵押贷款形成负债创造了现代信用货币。

权益主要由股市、国债、房地产和大宗商品等组成。权益的特点是具有高流动性，只有流动性高才可以成为银行的抵押品。现代经济就是信用经济，权益的多寡决定了债务端的规模，进而也决定了资产负债表的规模。债务端增长，经济就扩张；债务端收缩，经济就衰退。

经济危机就是债务端急剧衰退引发资产端被强制重新估值带来的破产、失业。美国在大萧条之前，拥有世界上最发达的基础设施和制造业，资产端无比强大，当债务端权益项的主要构成——股市暴跌时，立刻引发了经济史上空前的大萧条，直到二战时联邦政府大规模举债，才恢复了权益项的规模，实现了经济复苏。

过去三十年，中国的经济奇迹，某种程度上是建立在土地权益市场急剧扩大的基础上。在中国几乎所有市场主体（政府部门、企业部门和家庭部门）资产负债表的权益项里，包括土地在内的不动产价值都占有重要份额。当前，中国也面临房地产市场下跌引发资产端衰退的问题。未来中国能否实现新的增长，在很大程度上取决于土地之外的权益市场能否建立并扩张。若要实现这一目标，就要尽量增加正收益的资产，减少负收益的资产。

任何资源若想成为资产，第一步是创造一个商业模式使资源带来正的现金流（收益减去支出大于零）。一处风景，不能收费，就仅仅是一个资源，能够收费，就变成资产；一座桥梁，收费大于运维支出，桥梁就是一项正资产，取消收费，就变成一项负资产。

第二步是创造一个市场，交易未来的现金流，资产就变为资本，成为一项权益。市场上权益增加、升值，债务端就随之扩张。

在实物货币时代，货币总量有限，一个资源收费就意味着另一个资源不能收费，有限的货币只能用于给最稀缺的资源定价。但在信用货币时代，任何能带来稳定收费的资源都可以在资源市场上被估值成为债务端的权益，而货币正是依靠权益的抵押通过信贷被银行创造出来的。在信用货币时代，收费本身会创造自己所需的货币。

资源能否成为资产，关键在于市场是否有需求，需求越大、越稳定，权益价值就越高。相反，不能在市场上被定价的资源就不会成为资产。

比如森林是资源，只要不砍伐，就无法变为资产。显然，砍伐和生态保护是矛盾的，但如果能把森林折算成“碳汇”，森林即使不砍伐也可以变为资产。同样，仅靠农业，耕地的价值是很低的，但如果能够建立一个建设用地指标的交易市场，耕地就可以在这个市场上被定价，成为更有价值的权益。

一个国家的资源是富集还是贫乏不仅仅取决于自然禀赋，同时也取决于发现收益模式和交易这些收益的市场。

过去四十年，中国把大量的资源转化为资产，这些资产绝大部分都富集在被称作城市的空间，这些资产能否从资产转化为国家的权益，对国家财富的增长至关重要。

权益能否保值增值，取决于与其对应的资产带来的收益能否大于形成这些资产的债务及其成本（利息）。从自然资源角度看，中国已经形成的巨量城市资产没有形成足够的正向现金流，例如，地方债的问题并不是因为其庞大，而是因为其对应的资产收益是负的。只要收益是负的，形成这些资产的债务就无法偿还。

过去四十年，城市规划的主要工作是创造城市资产，比如道路、公园、高铁、机场等；未来，城市规划的主要工作是让这些资产带来正的收益。

如果说过去的城市化主要服务于国家资产负债表的资产端，那么新的城市规划就要跟着国土空间规划一起转向国家资产负债表的债务端。这就是国土空间规划下城市规划的新使命，也是城市规划职能从建设部门划至自然资源部门的原因。

因此，未来城市规划的作用，甚至比过去四十年更重要。但就目前来看，国土空间规划下的城市规划无论在政府序列、咨询市场，还是在教育体系里，其地位和作用都在被边缘化，一个主要原因就是城市规划没有完成自身向新的国家职能的转变。“三区三线”（根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线）架构里，只有“价值保护”，没有“价值创造”。这样的城市规划显然是不完整的，保护资源只是自然资源部门工作的第一步，将资源转变为资产，再将资产转变为权益，才算达成自然资源部门承担的使命。

保护各种“红线”固然重要，但并不是国土空间规划的终极目的，划定各种“红线”只是国土空间规划的开始而不是结束。

国土空间规划要想“有用”“好用”“管用”，完成资源向资产再到权益的跃迁，就必须从单纯的保护再向前一步——寻找资源的价值，创造资源的收费模式。

新的国土空间规划（特别是其中的城市规划）应该按照“两个统一”的要求，从经济增长的被动轮，变为增长的主动轮；从一个围绕行政许可的规划，变为一个行动发起的规划；从一个回答怎样花钱的规划，变为一个回答怎样挣钱的规划；从一个强调“刚性”难以调整的规划，变为一个能迅速响应市场需求变化的“弹性”规划。

城市增长的转型使城市规划走到了学科命运的十字路口。对这一转型的剧烈程度，规划师从一开始就要有充分的思想准备。

未来的城市规划要把创造价值、维护价值作为核心目标，要通过资产保值增值实现各种“保护”“红线”“规则”的要求，让市场在国土空间规划中起决定性作用。

简单地讲，就是要通过规划让存量资产带来的收益大于其运维所需的成本。国家需求是城市规划学科价值的唯一来源，如果城市规划想要延续曾经的辉煌，就要迅速适应国家赋予城市规划的这一新的定位和使命。

这一转变无疑是非常艰巨的，意味着城市规划从编制、审批乃至教科书都要彻底更新——整个学科的“底层代码”要被重写。

对规划而言，最大的危险是原地不动，发达国家城市规划学科的兴衰，就是我们的前车之鉴。

（作者为厦门大学教授、中国城市规划学会副理事长，原文发表于“存量规划前沿”，经济观察报刊发时有删减）

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