基于自然防灾减灾面临的法治问题及完善路径——以生态环境法典编撰为视角

核心提示：基于自然的防灾减灾方案旨在通过保护、可持续管理和恢复生态系统行动，有效地、适应性地防灾减灾，并提供人类福祉等，其在维护生态系统安全、促进社会经济可持续发展等方面，具有重要作用。

作者|黄智宇

责编|薛应军

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我国是世界上自然灾害频繁、灾种多样、灾情最为严重的国家之一，自然灾害已成为威胁国家安全、阻碍可持续发展、影响生态文明建设的重要因素。基于自然的防灾减灾方案旨在通过保护、可持续管理和恢复生态系统行动，有效地、适应性地防灾减灾，同时提供人类福祉和生物多样性效益，具有成本低、效益高、适用范围广的特点，且更有吸收利益相关者参与的优势。

基于自然防灾减灾面临的法治问题

分散立法导致基于自然防灾减灾方案的适用存在内生性结构缺陷。“还原论”者以成因为标准机械地将环境问题分为自然与人为两类：自然灾害纳入突发事件应对法律规范体系之中；人为环境污染与生态破坏则作为环境法调整范畴。以此分类为基础构建的法律体系看似清晰，各司其职，但难以应对灾害的系统性与复杂性，也难以有效贯彻落实基于自然的防灾减灾方案。环境立法与自然灾害防治立法的机械并行，使得原本具有防灾减灾功能的环境法律制度不同程度呈现“散乱”和“消极”状态。再加上环境立法自身备受“还原论”支配，针对单一污染物质、环境资源要素展开的分散立法，在适用生态系统方法时存在着内生结构性缺陷，容易忽略生态系统的复杂性、动态性与整体性，这深刻影响我国环境法理论与法治实践。综上，这种分散立法导致环境立法在自然防灾减灾方案上缺乏综合性、统筹性的目标条款或原则条款，甚至存在立法雷同、沟通衔接机制不足等弊端。

法律体系不周延难以有效应对灾害风险。体系的不周延既有立法的不完整，又有功能的不齐全、目标的不可持续等问题。在立法完整性方面，目前，我国虽已有20多部环境立法在不同程度上致力于防灾减灾，但《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国海域使用管理法》中均未明确红树林、盐沼泽地、珊瑚礁、沙丘等在防 飓风、风暴潮、洪涝和其他海洋灾害的作用。在自然防灾减灾方面，许多立法未全面规定，如森林法虽然明确了水土流失、火灾和生物灾害防治，但其具有调洪抗旱、减防山体滑坡、泥石流、雪崩等水文、地质灾害的作用并未充分体现。在防治目标方面，预防阶段侧重直接的、单一的防治灾害结果（如《中华人民共和国湿地保护法》第四十条规定以红树林湿地修复预防海洋灾害风险），应急救助与恢复重建的规定少，且主要侧重短期污染防治或保障灾民生活，未建立对受影响生态系统的全面、长期恢复机制。然而，许多自然灾害具有复发性，受灾区域及其生态系统的恢复重建直接关系对未来灾害的应对、适应和转换能力。尤其随着气候变化不确定的潜在风险会增多，且受灾区域常是贫困、发展与生态环境等多重压力聚集地。基于此，需要完善环境立法，确保其功能健全，目标更为长远。

权责失衡，激励与责任约束机制不完善。目前，我国环境与自然灾害防治立法中职权职责复合型规范多，但因为缺乏相应配套追责措施，加上长期以来受不可抗力规则的影响，使得难以全面有效规范政府在自然防灾减灾方案领域不作为、乱作为的情况。其次，对单位、个人或不特定主体主要为命令性与禁止性规范，权利性规范及激励保障机制不足。比如《中华人民共和国防沙治沙法》第二十五条，虽明确规定了对采取退耕还林还草、植树种草或者封育措施治沙的土地使用权人和承包经营权人提供政策优惠，但未进一步细化，相对模糊。

基于自然防灾减灾的法治完善

环境法律体系与自然灾害防治法律体系交叉共治。环境法律体系与自然灾害防治法律体系在内容上有交叉，在功能上属于共治关系。现有自然灾害防治法律体系的“应急性”特质明显，加上我国环境法律体系通过自然与人为二分法的方式将调整对象界定在人为因素引起的环境问题。因此，自然灾害防治法律体系与环境法律体系在动力机制、立法目的及具体制度设计等各个方面都存在较大差异。但是，从基于自然防灾减灾方案的发展与国内外法治实践来看，自然灾害防治法律体系与环境法律体系交叉共治的核心内容是以水土保持法和防沙治沙法为代表，致力于防治生态环境灾害的法律规范。从水土保持法与防沙治沙法的调整对象和立法目的来看，都与环境法尤其是生态保护法律体系具有高度的重合性；从二者调整的对象来看，都是人为因素与自然因素综合作用形成的生态灾害问题；从二者调整对象的运行机理来看，都是渐进性、累积性的过程，是环境法律体系调整的生态保护与修复行为可以作用的、调控的。同时，随着防灾减灾方案的不断推进，自然灾害防治法律体系与环境法律体系的交集愈来愈多，那些零散分布的法律规范为二者在维护生态系统安全、促进社会经济可持续发展等方面的共治起到实质性作用，亟须整合以发挥最大效用。

体系化的回应。污染防治法主要关注污染物在灾害面前的暴露程度与自然灾害导致的污染应急处置，且生态环境法典形成后会废除污染防治法，因此，其 中的减灾条款“应编尽编”；自然资源法律体系中的“生态”条款也可能废除，因而也“应编尽编”，与生态系统整体性保护立法整合提炼，在“自然生态保护编”中对防灾减灾作出全面回应；绿色低碳发展与防灾减灾的关联性弱，但防灾减灾是气候变化适应的重要内容，生态环境法典应通过“纂”的方式予以回应。具体安排如下：

第一，通过提取公因式的方式将涉及防灾减灾的共性内容提炼出来。如在水污染防治法、土壤污染防治法、水法、森林法等涉及灾害应急监测、预案等措施整合时，将相关内容纳入生态环境法典总则编基本制度之生态环境应急管理制度中。

第二，查漏补缺。对于现有立法中原本缺失或不完整的海洋灾害、生物灾害等防治规范通过“纂”的形式补充完善，分别融入生态环境法典自然生态保护编的海洋、林草等章节中，形成科学、完整的规范体系。

第三，在生态环境法典“自然生态保护编”中确立“生态系统综合管理”理念，并在此基础上明确其防灾减灾的适用。一方面，将其作为具体环境法律制度防治灾害风险的“指挥棒”；另一方面，将其作为环境法律与自然灾害防治法律的“衔接条款”，为二者的协同共治提供规范基础。同时，在该章设立“自然生态退化防治与修复”专章，对目前水法、森林法、草原法、水土保持法、防沙治沙法中涉及的水土流失、土地沙化、盐碱化、石漠化等生态环境灾害进行系统构建。

第四，在生态环境法典“绿色低碳发展编”明确气候灾害监测、预测、预警机制，将气候变化风险管理纳入防灾减灾体系，对气候灾害防治进行有效回应。

第五，健全激励与责任约束机制。对于积极实施保护、恢复生态系统以减少灾害风险的行为给予有效激励。将激励机制融入生态环境保护的经济性激励、荣誉性激励与授权性激励等机制中，以确保该行为的可持续性与广泛性。其中，经济性、荣誉性激励方式可通过提取公因式的方法融入生态环境法典总则编一般规定的保障引导机制中，而授权性激励则应在总则编生态环境治理体系中明确企业事业单位和公众等主体的生态保护修复享有的权利。此外，应促使“从灾害共同体走向责任共同体”，增强对行政决策与行为是否考虑灾害风险进行审查、约束与追责，通过责任条款督促各类主体实施借鉴过去经验以改善未来环境决策的反思性治理，从而解决权责不对等问题。同时，在生态环境法典中设置引致性责任条款，与自然灾害防治法律责任制度相衔接，完善追责问责机制。

（作者单位：南昌大学法学院）