重审批轻监管严重阻碍中国电信业发展

作者 | 滕立章（雷腾律师事务所）

2014年发表于《通信世界》

尽管中国电信业务正在逐渐走向开放，但现行的“重审批”电信业务许可模式仍为民企等的进入设置了重重障碍。而审批后的“轻监管”一方面导致违规违法经营行为横行，另一方面也使监管与市场脱节，监管规则陈旧落后，市场运行几乎无章法可循。

电信业的垄断众所周知，这种垄断与我们每个人都息息相关。因为这种垄断，我们需要忍受高价低能的话音服务和宽带服务。因为这种垄断，电信运营商提供的含有霸王条款的合同，我们都会毫不犹豫地签署，因为我们别无选择。但在诸多支持垄断的理由中，有一个论调却是令人无法忍受的，说造成垄断的原因是因为民企实力太差，从资金、技术、经营等方面都难以与电信业要求接轨，无法进入电信行业，其例证就是，国家已经开放了很多电信业务给民营企业，近两年更是连续出台了很多鼓励政策，如《工业和信息化部关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》及今年炒得火热的《移动通信转售业务试点方案》等等，一些基础电信运营商甚至主动让出机房维护等业务，外包给民营企业。这种状况下，民营企业发展不起来，只能怪自己。这种论调无疑是荒唐的。在民企中，有大量闲置资金的不在少数，有了资金难道还愁找不到技术，找不到有经验的人才？民营资本为什么难以进入电信业？非不为也，乃不能也。不要说那些尚未开放的电信业务，即便对于已放开的电信业务，现行的“重审批”电信业务许可模式也为民企的进入设置了重重障碍。而审批后的“轻监管”一方面导致违规违法经营行为横行，另一方面使监管与市场脱节，监管规则陈旧落后，市场运行几乎无章法可循。比如现行的电信业务许可审批制度。

现行的电信业务经营许可审批的相关规定主要包含在《中华人民共和国电信管理条例》（含电信业务分类目录）及《电信业务经营许可管理办法》中，在我看来，中国的电信业务经营许可审批主要有三个特点。

第一个特点是审批时间长，审批事项多。依照《中华人民共和国电信条例》及《电信业务经营许可管理办法》相关规定，工业和信息化部对经营基础电信业务申请的审查工作应自受理之日起180日内完成。不知道这个数字设置的依据是什么？是申请的单位太多？肯定不是，到现在基础电信业务的牌照加起来也没有多少。申请的技术难度太大？估计也不是，但如此长的审批时间足以使一项新技术沦为废物。对于《跨地区增值电信业务经营许可证》的审批来说，时间短一些，审批的期限是收到申请之日起60日内完成。但即便拿到了牌照，也不代表马上可以做业务。因为跨地区经营电信业务的公司，很多还要按照经营许可证的要求在相应的省、自治区、直辖市设立分公司或子公司，同时还要凭经营许可证到相关省、自治区、直辖市通信管理局办理备案手续，否则不准从事电信业务。备案材料包括公司名称、通信地址、邮政编码、联系人、联系电话、电子信箱地址等等。除此之外，还要做工商营业执照的增项、税务的增项变更申请等等，等把这些手续都跑完，不知道多少个60天又过去了。

如果有外商投资的，就更麻烦了，因为还要加一个《外商投资经营电信业务审定意见书》的审批环节，基础电信业务审批期限180天，增值电信业务审批期限90天，另外还需要再加一个商务部重审批轻监管门的外商投资审批（90天），算一下，最长的需要几年。

第二个特点是业务分类按照技术特点进行划分。现行电信业务许可审批中的业务，多数都是按照它的技术特点来描述的，而且这种描述十几年没有改变（现行的业务分类目录是2003年制定的）。电信与互联网的技术都是日新月异，发展十分迅速。你可能会最先发现一种新的技术或商业模式，可是等你办完了所有的审批手续，这种技术或者商业模式可能早已经落后几代了，看一看现行的电信业务分类目录，还有多少是描述准确的？以因特网虚拟专用网业务（IP-VPN）为例，电信业务分类目录中，对它的解释是“国内因特网虚拟专用网业务（IP-VPN）是指经营者利用自有的或租用公用因特网网络资源，采用TCP/IP协议，为国内用户定制因特网闭合用户群网络的服务。因特网虚拟专用网主要采用IP隧道等基于TCP/IP的技术组建，并提供一定的安全性和保密性，专网内可实现加密的透明分组传送。”业务发展到今天，还能限制VPN企业只能做公用因特网的VPN吗？如果是公用因特网的VPN，会有国内业务和国际业务的划分吗？

第三个特点是业务覆盖范围的限定。每一项电信业务许可证都有一个业务覆盖范围的限定，如果你跨几个区域，有的业务就要求在不同区域设子公司或分公司，还要去做备案，才能从事业务，并且在一年内必须将业务覆盖到你申请的业务覆盖范围内。有的企业为了省去设立子公司、分公司及备案的麻烦，可能最初申请的业务覆盖范围很少。可做业务的时候，经常是越界的，电信与互联网的业务有时候根本无法以地域来切割清楚，想严格控制业务覆盖范围没有那么简单。所以，业务申请就成了两难抉择，申请多了手续繁琐，还有可能业务覆盖不了，申请少了有可能经营越界违规。

伴随这种强势审批的，是弱势的监管。通信管理机关的执法力量从人员数量到质量都极为薄弱，对于电信业的监管基本处于一种“不告不理”的状态。整个行业中违规的经营行为很多，很多公司知道这有风险，但是想要完全符合现有的审批制度，没有任何越轨行为的经营，其难度却又非常之大。以经营性互联网信息服务为例，有多少是以互联网信息服务网站备案来替代增值电信业务许可证申请的？这绝不在少数。甚至经营了很多年的网站，都不知道互联网信息服务还有经营性和非经营性的区别，电信业“监管之轻”可想而知。当然有的时候监管的动作也有，每年都会有针对业绩较为突出的民营电信企业的查处，而很多的举报来源就来自基础运营商。在这种状况下，电信行业不可能有好的发展。

中国电信业什么时候会迎来大发展？那就是在政府部门没有任何鼓励和扶持政策的情况下，各种资本仍然愿意并且能够顺利踏入电信业的时候。为什么很多人不看好移动转售业务，那就是很多人担心它重蹈当年移动SP的覆辙，在现有的审批制度下，它的技术和业务的模式创新可能都会受到种种限制，我们不妨拭目以待。

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