“超大”东莞，如何破局城中村改造？

如何突破空间资源“天花板”，让城市蓬勃生长？

作为新晋超大城市、新一线城市，东莞抓住一次又一次的发展机遇，成为粤港澳大湾区的投资热土。但同时，城市面积小、开发强度大的矛盾，也成为东莞实现高质量发展绕不开的命题。

推动“村”的蝶变，滋养“城”的成长，正成为东莞的“破局”之道。

3月20日，东莞召开全市城中村改造工作推进会，部署推进全市城中村改造工作，系统谋划“大中小圈”城中村改造体系，再一次擂响奋进鼓、吹响冲锋号，为超大特大城市加速转变城市发展方式探路。

一头连着民生，一头连着发展。东莞城中村改造在改善城市品质与居民生活环境的同时，也化作了发展新增量——植入产业发展空间、嵌入公共服务配套，通过顶层规划“补缺增能”，让居民生活品质、产业发展能级实现双跃升。

去年以来，城中村改造多次被中央重要会议提及，前不久的全国两会上，政府工作报告再次强调——稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造。

深入贯彻国家与省的部署，去年以来，东莞城中村改造工作加快推进。当前，东莞已形成相对稳定的改造方向及政策体系，作为首批示范的中心城区4个街道12个城中村改造项目正有序推进，全市44个项目获得国家城中村改造专项借款。

望牛墩镇下漕村城中村改造项目获批1300多万元专项借款

2024年，东莞城中村改造步伐将进一步提速——108个“小圈”城中村项目年内启动，东城火炼树城中村等20个项目作为年度市重点关注项目将“加码”推进、限期呈现。

弥补短板，破解难题

城中村改造之于东莞，推不掉、逃不脱。

改革开放40多年来，“市镇村组”四轮驱动下，东莞工业化、城市化快速推进，开发强度接近上限。

在东莞中心城区和镇中心区，各种老村旧村与城市犬牙交错。受限于建新不拆旧、规划覆盖晚、更新改造慢等桎梏。

火炼树，这个位于东莞“城市之心”的城中村，占地0.6平方公里，曾是上万名“莞漂”的容身之所。此前因为房屋密度高，相邻两栋楼里的租客近到可以握手，这里也称为“握手楼”

多年来，城中村提供了低廉的生活与发展空间，成为东莞无数年轻人逐梦的栖息处、众多企业与产业腾飞的起点。但如今，这些大多修建于20多年前的城中村与村级工业园，普遍存在形态杂乱、功能老旧、配套不足的弊病，密集的“握手楼”、狭窄的道路、脏乱的环境、消防与治安隐患，让居住其间的新市民和青年群体难圆“安居梦”。

向存量要增量、向低效要效益。城中村改造不仅是一个民生课题，也蕴含着城市发展逻辑的深刻更迭。正如中国城市规划设计研究院原院长李晓江所说，“城市化的‘上半场’是用廉价的要素吸引企业，企业吸引就业和人才；‘下半场’的逻辑是，优质的城市生活和公共服务吸引人才，人才吸引企业，企业创造繁荣”。

如何拴心留人、提升城市能级？城中村改造不仅是一项民生工程、民心工程，更涉及东莞存量资源盘活、内需“引擎”拉动、社会治理改善、城市面貌重塑等重点课题。

东城街道立新社区洋杞坑村原貌

洋杞坑改造项目效果图

去年以来，东莞城中村改造工作加快推进。但环顾周边城市——广州今年计划推进城市更新项目494个，完成固定资产投资1800亿元，其中推动149个城中村改造项目取得突破性进展；深圳计划推进的城中村改造总面积达2.2亿平方米、占全市建筑总量超过40%——东莞更要以等不及、慢不得的力度，打好城中村改造这场“硬仗”。

今年，东莞系统谋划了“大中小圈”城中村改造体系，划定大圈405个，作为市未来15年城中村管控基本底盘；在大圈中识别划定中圈220个，作为近5年城中村改造集聚空间；2024年内将启动108个“小圈”项目。

在城市发展的“木桶效应”中，城中村被视为“短板”之一。如今，随着“超大”东莞的有机再生，城中村改造这一“短板”正逐步成为“潜力板”。

公益为先，产业导入

城中村改造，对于东莞而言并非一个新命题。

早在10多年前，东莞就以市场为主体，启动了“三旧”改造工作，但一方面市场“吃肉留骨”，部分低利润、甚至无利润的项目无人问津；另一方面以往多以自下而上的拼凑式小面积改造为主，公共服务配套设施往往难以落实。

自去年起，我国城中村改造工作迈入新的历史阶段。中共中央政治局召开会议指出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。国家《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》中明确指出，“坚持城市人民政府负主体责任。要尽力而为、量力而行。城市人民政府应做好城中村改造工作的组织实施。”城中村改造也与保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设一道，被列入“三大工程”。而在今年政府工作报告中，“三大工程”再次被重申，成为未来城市建设的主要发力点。

政府主导、明确公共利益属性，国家政策为东莞新一轮城中村改造定下基调。在国家鼓励支持的大机遇之下，“钱、地、人、产业”等改造堵点，也在一一被打通。

东莞就“深化空间革命 有序推进城中村改造”公开征求意见

建立制度“四梁八柱”。东莞综合类、土地类、拆迁类、资金类、产业类等政策已陆续出台，《关于深化空间革命 有序推进城中村改造的实施意见》《东莞市城中村改造条例》等政策也将加快出台，逐步补齐拆迁补偿、成本核算等政策短板，强化公共利益属性，破除不合理预期。

政府“下场”前端冲锋，解决政府该解决的难题，稳定规划体系和利益分配格局，形成稳定、阳光、公平、高效的政策体系和政策预期。

织密资金“保障网”。城中村开发周期长，改造成本大，资金从哪里来？东莞充分用好中央补助资金、城中村专项借款、专项债等支持，去年以来为44个项目成功争取到1090亿元的国家专项借款，24个项目申报了2024年第一批城中村专项债共计90.58亿元。同时，东莞还营造宽松让利的市场发展环境，以带动市场后端参与，让项目确定性更足、投资更有信心、落地速度更快。

导入产业“源头活水”。东莞以先进制造业立市，产线经济的特性，决定了城中村改造绝非仅限于新建住宅。在国家和省的大力支持下，东莞已将现代化产业园建设纳入城中村改造的宏大蓝图之中，强调城中村项目与现代化产业园建设及“工改工”项目的深度结合，改造出来的新空间要留出一部分用于产业或商业，充分挖掘产业发展空间的潜力，为城市的可持续发展注入新动力。

水乡河西现代化产业园效果图

接下来，东莞将分批分类推进水乡河西、万江新村等35个现代化产业园区项目，预计全部改造完能释放出产业空间超1.3亿平方米。其中万江新村产业园区现已吸引联纲光电总部研发制造产业中心、振亮科技总部研发及生产基地等多个项目落地，还将计划集中配建生活区、产业服务中心，以长期产业收益带动区域长远发展。

三级攻坚，“城”风起势

东莞将城中村改造上升为“涉及全市上下的系统工程”，凝聚市镇村三级合力推进。方向明确、路径清晰，这场“空间革命”势在必行、干则必成。

推进层级提升。3月20日，东莞高规格召开全市城中村改造工作推进会。接下来，10位市领导将牵头挂点联系，定期调度城中村改造重点项目。市指挥部加强统筹，抽调镇街（园区）各有关部门、村集体两委干部，立足每个项目成立指挥部；市自然资源局将抽调专门人手，下沉到10个整村改造项目一线实体办公，与属地镇街并肩作战、攻坚突破。

要素保障提升。资金方面，东莞将强化国企投资主导，积极引入社会资本和农村集体资金，建立农村集体资产分红与城中村改造投入挂钩机制；审批方面，东莞以近期动工开发为主要导向，灵活配置规划要素和规划指标，最大限度简化审批内容和程序；税收方面，探索制定城中村改造税收分成奖励政策，将土地出让收益及税收市分成部分最大限度让利给镇街，充分调动镇村积极性。

改造氛围成势。如今的东莞，一批重点项目正拧紧“发条”，争相改造的氛围成型成势：作为东莞对外展示城市形象的重要窗口，总投资124亿元的东城火炼树社区商住类更新单元将扮靓城市“会客厅”；与东莞国际商务区仅隔着东莞大道，总投资16亿元的南城西平彭眼村单元项目将推动城市CBD周边风貌协调。

改造之初的东城街道火炼树社区商住类更新单元。该项目创新“大中小圈”规划管控，即基于黄金双轴“大圈”识别东城南片区“中圈”，火炼树单元则以“小圈”实施改造，明确规划实施路径

当前，“百千万工程”如火如荼展开，城中村改造成重要战场和重要抓手。在东莞市“百千万工程”第一批15个省典型村里，厚街涌口社区、东坑丁彭黄片区2个村便成功获得城中村改造专项借款。东莞将城中村改造与实施“百千万工程”、推进乡村全面振兴有机结合、一体谋划，村庄整治、农业文旅、停车场改造、公共服务等配套工作也拉开序幕。

大城大势，万象更新。通过城中村改造推动空间变革、品质变革、产业变革，这是超大之城、“双万”东莞高质量发展的坚实底气。

来源：南方+