研究｜城乡建设用地增减挂钩实施难题及对策分析

编者注：增减挂钩工作是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障难题的管理措施，对进一步盘活利用农村存量建设用地、提高土地利用效率以及缓解城乡用地供需矛盾具有十分重要的意义。

一、城乡建设用地增减挂钩实施难题

①农村土地流转难

城乡建设用地增减挂钩政策的实施需要农村土地的流转，而由于农村集体经济组织的权益保护和土地流转政策的不完善，导致农村土地流转难，增减挂钩实现困难。这将导致一些村庄无法享受到安置区提供的优惠政策，无法从土地流转中获得利益。

②农民收益受损

城乡建设用地增减挂钩政策需要从农村中征收一部分土地用于城市建设，这将导致农民收益受损。农民的土地被用于城市建设后，他们的土地收益和劳动力收益都将受到影响。此外，政府关于农民土地补偿的政策不尽完善，往往导致一些农民的土地收益严重不足。

③资金筹措困难

资金是工程实施中最关键的环节，拆旧区的群众补偿、整理费用、安置费用，建新区的占地同样需要补偿和安置，而各级政府在实施增减挂钩工程时难以筹措所需资金。拆旧复垦后的新增耕地一般都用于农业，其投入的资金回笼周期较长，所以，各级政府难以将大量的资金投入到项目建设中。

④土地权利保障不足

城乡建设用地增减挂钩政策的实施涉及土地承包经营权，但往往存在着土地权利保障不足的情况。一些地方政府在土地征收时，未能充分考虑到农户的合法权益，未能确保农民的土地权利得到充分保障。

⑤耕地保护难以实现

城乡建设用地增减挂钩政策以实现“有效增加耕地面积并提高耕地质量，节约集约利用土地，城乡布局合理”为目标，但施行过程中偏离了目标，许多城乡建设用地增减挂钩项目对于增加和保障耕地面积的作用已经降低。另外，许多宅基地复垦未能达到标准，导致复垦之后效益不高甚至出现弃耕抛荒等现象。

二、如何高质量推进城乡建设用地增减挂钩建设

①合理统筹规划乡村用地

在规划过程中，要加强国土空间规划的引领作用，全面考虑乡村居民点布局、生产生活环境整治、公共基础设施、生态保护、产业发展及历史文化传承，对增减挂钩项目进行全面规划、整体设计、科学合理制定安置区用地规范标准，对立项实施增减挂钩项目的村庄，进行安置区规划选址及论证，严格控制安置区规划、建筑面积、基础设施配套等标准。

同时，还需要将国土空间规划、美丽宜居乡村建设、生态环境保护和增减挂钩项目的实施有效结合起来，最大限度保障农民权益，进一步改善农民生产生活环境，增加农民收入，促进农村农业发展。

②完善相关政策及加强土地流转

政府应加强政策制定阶段的社会稳定风险评估，完善土地征收程序和补偿机制，充分考虑农民的合法权益，加强与农民的沟通和协调，规范土地征收程序。此外，还需要加强对农村土地流转的监管和管理，确保流转土地的合法性和有效性，提高农民对流转土地的认知度和积极性。在优化城乡土地结构方面，要加强土地的保护和管理，实现高效土地利用，进一步保障城乡土地利益协调。

③有序推进农村建设用地腾退利用

优化农村用地布局，对废弃闲置的农村宅基地、低效利用的农村公共设施等建设用地，有序推进农村建设用地腾退利用。按照自愿、有偿的原则，农村集体建设用地复垦为农用地的，腾退的建设用地空间在优先保障本村村民安置、公益事业、基础设施、产业发展等用地的前提下，节余部分可以利用城乡建设用地增减挂钩政策进行挂钩，统筹用于镇域内农村一、二、三产业融合发展用地。

④增加农民收入和规范交易市场

首先，在确保农民对财产处置的知情权、参与权的同时，不断完善节余指标交易增值收益的分配机制。其次，大胆探索节余指标跨行政区域统一交易的市场机制，通过市场竞争进一步显化节余指标的市场收益，从而提高农民参与收益分配的份额。与此同时，要积极探索建立全国统一的增减挂钩节余指标交易市场，因地制宜地制定分区域交易规则，以适应政策目标导向的需要。

⑤调动各方积极性和严抓违法行为

由于增减挂钩项目地块小且分散、拆迁难度大、任务重，因此要充分调动乡镇、村干部的积极性，部门之间做到密切配合，保质保量按期完成上级下达的任务，形成上下配合、齐抓共管的工作格局。对工作突出的相关部门给予表彰奖励，对出现违法违纪现象或因政策不落实导致群众上访以及项目未通过验收等情况的，给予通报批评，并限期予以整改。

总结

用好土地增减挂钩政策，实现在更大范围内统筹资源配置，科学合理布局城乡用地，高效提升耕地面积和质量。围绕重点目标任务，多措并举强力推进增减挂钩工作进程，助力乡村全面振兴。