领导为什么喜欢现场办公？

本文图片均来自网络

文 | 郑渝川

本号原创首发

如何理解中国基层政府，也就是县乡两级政府的运行逻辑？华中师范大学中国农村研究院、政治学部教授、博士生导师、国家社会科学基金重大项目首席专家田先红在其所著的《韧性：县乡政府如何运行》一书中给出了多视角的深入、细微的解读。

1. 领导为什么喜欢现场办公？

比如，上级领导如何通过现场观摩来评估基层政府的政绩，以及各方面工作的具体落实、推进情况？

书作者指出，现场主义是中国国家治理的重要传统。现场主义，指的是领导通过前往政策执行现场的方式，将有限的注意力资源分配给特定的地方、机构、事项，通过评估后给出判断，从而向公众展示某项具体工作的重要性。这样一个过程也必然可以帮助领导获取具体信息，了解、评估政策执行效果、成本、其他影响等。

领导赴现场，可以是由基层提前安排，依照日程进行，如调研、视察、考察、现场办公会议等；也可能以暗访，或者打破考察、视察日程突访。

对于基层而言，获得上级领导赴现场的机会，无疑有利于政绩成果的展现，很多情况下基层地方可能因此获得正在推进的某些工作的额外上级政策、经费、专家资源的支持；但正如前面所提到的，领导赴现场也未必总是依照确定日程、议程，存在暗访、突访的可能，这就可能导致基层执行落实不佳的工作局面、方方面面问题被上级捕捉。

而在县域范围内，县级领导也会频频采用这种现场机制来配置自己的注意力资源。书中分析了县域领导观摩的过程和机制，这其中，县域领导在选择、确定观摩内容的议程设置时，会根据显著性、稳定性与可变性统一的原则敲定，也就是说，具体工作表现较为突出，而现存问题可能比较突出，或者说存在改善的直观可能性的县域部门、乡镇更可能被纳入议程。

这种观摩很重要的预设目的就是推动重点工作、关键工作、临时项目的推进，确保进度，其中也自然包括帮助部门、乡镇解决资源缺乏等方面的问题。如果工作进展存在比较大的纰漏，部门、乡镇主要官员被问责的可能性就比较大了，现场观摩的结论将比较直观地纳入年度考核的范畴。

一般意义上，在某一个县域范围内，如果主要领导高频率盯准部门、乡镇，确实就有可能创造出鞭打快牛的敦促作用，部门、乡镇因此也获得更多的资源——这样一个县域范围内，其他部门、乡镇必然要服从于主要领导的权力意志，更可能对被领导盯住的部门、乡镇予以良好合作。

这也是《韧性：县乡政府如何运行》书中所说的，领导观摩实际上引入了政绩锦标赛机制，推动、迫使下级之间展开比学赶超、创先争优的工作氛围。如果一个县的主要领导（书记、县长、副书记、其他常委、副县长）形成比较默契的分工，各自主抓一块，就会使得主要的发展部门（经济部门）、乡镇都被纳入政绩锦标赛。

2. 基层的回应策略

自然，有政策就必然存在对策。

在一个县域范围内，理论上讲，从理想情况来看，下级需要快速回应上级通过前述的现场办公等方式给出的压力、期待、任务，以具体行动发送拥护上级领导决策意图的信号。

但是，正如《韧性：县乡政府如何运行》书中所梳理指出的，县域党委政府通常采用的、面向广大基层干部的动员技术，主要包括正向激励式动员（承诺褒奖、提拔绩优者）、逆向激励式动员（约定惩处绩劣者）、行政包干式动员（不匹配资源，只给予政策空间）、仪式化动员（公开公布政绩排名），这些动员技术、形式连接起来，看似高效，却在基层干部一方而言，面临比较大的执行困境。

首先来说，县域内，部门之间，部门与乡镇之间，直管部门与县域配置部门之间，直管部门与乡镇之间存在比较突出的条块分割，政策执行不易，协同配合很多情况下不是不能实现，而是很难提高效率，甚至非得建立起多个部门共同参与的领导小组等议事机构、执行机构，建立起约束力更强的框架才可能得以实现。这意味着，如果一些基层干部想要干事，就会成为具体工作的发起者、协调者，在缺乏资源保障和支持情况下，等于一己之力来撬动复杂事项的运行，很容易陷入吃力不讨好的局面。

第二，无论是上级对县域提出需落实完成的很多工作要求，还是县级向部门、乡镇提出的工作，一是带有多样性、复杂性，二是牵涉到资源、政策需要，这在很大程度上挑战着执行者的能力、人力、资源和政策权限配置。尽管我们可以从河长制的落实中，可以发现破解老大难问题并非完全不现实，但这类模式的频繁启动对于基层常态化职责工作的履行会造成不可避免的挤压效应。

第三，为了争夺前述的领导注意力，基层官员如果没有选择躺平，而是想积极为之，就要根据领导释放的信号，尽可能地展现自己最亮眼的项目，形成自下而上的注意力吸引和竞争的逻辑，由此也在很大程度上催生了政绩造假、迎合领导个性特点及预判其关注重点进行的专门策划等做法。这些做法，有一些如果被识破后，会招致严厉问责，但也有一些并不属于纯粹意义上的违规，更多情况下属于基层乡镇、部门在资源等前述资源匮乏情况下，进行的政绩定制。

更有甚者，一些基层乡镇、部门摸索到能够长期维系、吸引县级乃至更高级别领导注意力的策略。如书中所说，比如“细水长流”策略，也就是基层乡镇、部门不能一下子全盘端出自己的亮点项目，而是要吊足领导胃口，逐次展现，这也使得基层得以长期占据领导的关注心智。

又如“老点新包”策略，也就是为了避免同质性比较强、领导已经（多次）观摩过的项目，导致领导因审美疲劳而忽略，所以进行策划包装。

3. 现场办公助推内卷与失衡

《韧性：县乡政府如何运行》书中指出，现场办公，领导观摩对于调动基层干部积极性，整合条块资源，推动县域重点工作任务的落实有着重要意义。但也有着不容忽视的弊端。

首先就是上级控制权的强化。换句话说，基层乡镇、部门很可能因为迎合领导，完全抛开了自己的职责，而成天想着如何写好领导敲定的命题作文。在这一过程中，基层乡镇、部门不免成为政绩锦标赛的牺牲品。

其次，就是治理资源被大大耗散。书中以书作者团队调研的事例举例指出，乡镇为了迎合领导，在装修基层某些站点时斥巨资装修、购买设备。由此掀起了当地乡镇为比拼站点建设豪华、精美程度的花钱内卷。将过多资源耗费在项目硬件上，也必然导致没有钱去做软件。

还有一个，因为县域领导班子的调整周期通常很短，所以就会造成很多乡镇、部门的政绩项目，不断因主管领导的调整而发生变化，导致项目烂尾；而且，同一个领导在本就不长的任期内，还可能出现注意力变化，或者说响应更上级领导的需要发生关注调整。

第三，容易导致乡镇注意力失焦。也就是说，没有被领导关注，或者说不容易引起关注，不容易被纳入政绩观摩范畴的常态化工作，慢慢地就会松弛，甚至无人问津。

第四，加剧基层乡镇的财力紧张。正如《韧性：县乡政府如何运行》单辟一章所专门谈到的那样，一些基层地方，包括县级、乡级的主要领导成员，因为财力过度紧张，主要工作除了迎合检查，就是从事向上级以及有关企事业单位甚至私人“化缘”。