人民法院案例库—因土地征收程序违法引发的行政赔偿标准确定问题

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刘某某诉贵州省桐梓县人民政府行政赔偿案

——因土地征收程序违法引发的行政赔偿标准确定问题

关键词

• 行政

• 行政赔偿

• 行政赔偿标准

• 全面赔偿

基本案情

　　本案系因桐梓县人民政府对刘某某林权证项下“羊角老”林地实施土地征收程序违法而引发的行政赔偿案件。刘某某系桐梓县燎原镇田坝村洗脚溪村民组村民，由于其2008年林改程序中颁发的林权证遗失，2017年8月15日，贵州省桐梓县人民政府向其补发桐府林证字（2017）第17030046*号林权证，证上有林地“羊角老”一幅，面积26.06亩，四至为：东至刘某乾三尖角的土界；南至刘某绪顺山的田；西至刘某余四坟田上段的林地；北至刘某余黄家凼凼的土。因X380桐梓县鞍山至太平公路改扩建工程，遵义市发改委于2016年5月12日作出遵市发改基础〔2016〕103号批复，同年8月4日，桐梓县人民政府作出桐府征决字〔2016〕16号《关于对X380桐梓县鞍山至太平公路改扩建工程建设项目规划范围内的土地和房屋进行征收与补偿的决定》（以下简称涉案征收补偿决定）。上述“羊角老”林地在征收范围内，测绘公司测绘表显示，“羊角老”有2697.03平方米（含两块，一块为2627.73平方米，一块为69.3平方米）林地涉及征收。2018年3月30日，贵州省遵义市中级人民法院作出（2018）黔03行初69号行政判决确认桐梓县人民政府征收上述林地的行为程序违法。2018年7月20日，刘某某向桐梓县人民政府邮寄国家赔偿申请书。2018年10月29日，刘某某认为桐梓县人民政府未在法定期限内作出行政赔偿决定，遂向该院提起行政赔偿诉讼。
　　另查明，《X380桐梓县鞍山至太平公路改扩建工程建设项目土地房屋征收补偿安置方案》（以下简称涉案征收补偿安置方案）明确燎原镇林地补偿标准为16700元每亩，征地社保统筹资金为12000元每亩。按照上述标准，刘某某被征林地补偿标准为28700元每亩。桐梓县人民政府下属燎原镇人民政府已在2017年1月9日、2018年7月16日分两次向刘某某之子刘某松账户打款共计176597元，上述林地征收补偿款就包含在其中。刘某某与其子刘某松未分家，刘某松当庭承认收到了燎原镇人民政府分别在2017年1月9日、2018年7月16日分两次所打款项共计176597元。
　　遵义市征地补偿自2017年7月1日起执行遵府函〔2017〕126号《市人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整的批复》所规定的新标准（以下简称2017年征地区片综合地价标准）。根据上述批复，燎原镇林地补偿标准为24000元每亩，征地社保统筹资金为15000元每亩。按照上述标准，本案被征林地补偿标准应为39000元每亩。
　　贵州省遵义市中级人民法院于2018年12月6日作出（2018）黔03行赔初129号行政赔偿判决：桐梓县人民政府在该判决生效之日起二个月内向刘某某支付赔偿金17416元。
　　刘某某、桐梓县人民政府均不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2019年12月13日作出（2019）黔行赔终121号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。
　　刘某某于2020年3月15日去世，其妻与子女周某某等四人向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2022年6月29日作出（2022）最高法行赔再1号行政赔偿判决，维持贵州省高级人民法院（2019）黔行赔终121号行政赔偿判决。

裁判理由

　　法院生效判决认为：本案审查重点为一、二审行政赔偿判决中确定的赔偿范围和标准是否正当。本案系因桐梓县人民政府对刘某某林权证项下“羊角老”林地实施土地征收程序违法而引发的行政赔偿案件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，“违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。”本案征收土地已被用于相关项目建设，土地及地上附着物无法返还，基于填平补齐损害原则，应参照土地征收补偿标准予以赔偿，并确保被征收人因违法行政强制行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收给予被征收人的行政补偿。
　　对于依法应当获得的安置补偿权益的确定，法院认为应当考量以下因素：已经制定补偿安置方案并实施的，参照已实施补偿安置方案确定的补偿标准计算赔偿的具体数额；综合考量当地其他被征收人的补偿情况，全面考虑征收法律法规以及当地相关政策规定的贯彻实施情况，同一征收范围内的征收在同等情况下应当遵循相同的征收补偿标准，以体现征收的公平公正；赔偿应体现对违法征收行为的惩戒，在未批先征的情形下，已经制定补偿安置方案并实施的，综合考虑占地行为发生至征地批复作出期间原告不能用地的损失及征地批复作出至赔偿款支付期间的利息损失等因素，酌情上浮赔偿金额；同时，根据损益相抵原则，赔偿和补偿不应重复，对于已经通过补偿方式获得相应救济的，应予扣除，不应在赔偿中重复支持。
　　（一）关于林地补偿费和安置补助费适用标准问题
　　桐梓县人民政府强制征收刘某某涉案林权证项下林地“羊角老”的行为已被人民法院生效判决确认程序违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及第四条第四项之规定，就涉案强制征收行为造成的损失，再审申请人周某某等四人有依法获得国家赔偿的权利。被征收“羊角老”涉案林地共两块，均处于涉案征收补偿决定的征收范围内。桐梓县人民政府于2016年8月4日作出涉案征收补偿安置方案，是以遵义市人民政府2009年12月30日作出的遵府函〔2009〕245号《遵义市人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价的批复》作为补偿标准适用依据，明确涉案地块所在的桐梓县燎原镇的林地按统一年产值标准，综合补偿标准为16700元每亩，另有社保资金标准12000元每亩。按照上述标准，刘某某被征林地补偿标准为28700元每亩。桐梓县人民政府下属燎原镇人民政府已将涉案林地征收补偿款打款至刘某某之子刘某松账户。涉案征地行为发生时桐梓县人民政府未依法取得省级人民政府的土地征收批复，且至今仍未获得。2017年征地区片综合地价标准明确，涉案地块所在桐梓县燎原镇的林地按统一年产值标准，综合补偿标准为24000元每亩，征地社保资金标准15000元每亩。2016年1月19日，桐梓县人民政府印发的桐府议〔2016〕2号县长办公会议纪要，其中关于桐梓县征地补偿标准调整方案相关事宜明确：新标准低于现行标准时，按现行标准执行；新标准高于现行标准时，按新标准执行。从新标准批准执行之日起，必须将社保统筹资金统一上缴社保专户统筹，不得兑现给被征地对象。
　　2017年征地区片综合地价标准（综合补偿标准为24000元每亩，另有社保资金标准15000元每亩），较本案违法征收行为发生时适用的涉案征收补偿安置方案标准（综合补偿标准为16700元每亩，另有社保资金标准12000元每亩）有所提高。但根据桐梓县人民政府县长办公会议纪要的规定以及当地执行补偿标准的实施情况看，2017年征地区片综合地价标准执行后不再将社保统筹资金支付给被征地对象。对于社保统筹资金是否应当支付给被征收对象，并无法律法规的明确规定，实践中各地做法不一致，考虑到本案的特殊情况，桐梓县人民政府作出的政策调整不能认定为违反法律规定，法院应当予以尊重。据此，桐梓县人民政府已经按照涉案补偿方案标准含社保统筹资金（16700+12000=28700元每亩）全部支付给了再审申请人。如按2017年征地区片综合地价标准，则只能支付再审申请人综合补偿24000元每亩，另15000元社保统筹资金不再支付给个人，反倒对再审申请人已获得的补偿利益有所减损。从这个角度说，符合桐梓县人民政府“新标准低于现行标准时，按现行标准执行”的要求和就高不就低合法补偿的原则。
　　另外，一审法院以涉案补偿方案标准上浮15%计算赔偿数额，其实际补偿标准已达到33000元每亩，按照填平补齐损害原则看，客观上已经能够弥补刘某某户的实际损失。关于一、二审法院酌定上浮计算赔偿数额的作法，一方面考虑到填平补齐被征收人的实际损害，最大程度保障被征收人的合法权益；另一方面也体现了对政府违法征收行为的一定惩戒；同时，同一征收范围内的征收在同等情况下应当遵循相同的征收补偿标准，以体现征收的公平公正；此外，该部分判决赔偿款项17416元，桐梓县人民政府已经在判决生效后实际支付给了再审申请人，双方对此表示认可。综合考虑，一、二审法院这种处理方式相较于直接判决适用新补偿标准的做法更为合理，因此，本案对于一、二审法院该处理方式予以认可。
　　（二）关于是否应当对涉案林地上林木予以赔偿问题
　　根据《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》的规定，支付给林地权利人的补偿费用应包括林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。本案中，桐梓县人民政府已支付再审申请人涉案征收林地补偿费和安置补助费，未支付林木补偿费。对此，再审申请人认为对其林地上林木应当予以赔偿，林地被毁系桐梓县人民政府违法行为所致，不能举证具体棵树，也是因政府强制行为所致；对政府公示情况并不知情。桐梓县人民政府则认为再审申请人的林地上林木多为灌木、杂草，不具备经济价值，不构成涉案征收补偿安置方案中零星果木补偿标准予以补偿的情形；政府已经就征地林地面积附着物情况测绘登记并进行两次公示，再审申请人并未提出异议。
　　法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十一条规定，行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。涉案征收补偿安置方案附件2对零星果木补偿标准作出规定。再审申请人称应按照涉案林地上的具体林木数量对其予以赔偿，但其就涉案林地的林木状况以及具体林木损失数额等并未提供合法有效证据予以证明。从本案桐梓县人民政府提交的材料看，与本案相关的2627.73平方米的林地补偿清册《X380桐梓县鞍山至太平公路改扩建工程建设项目燎原田坝段土地及附着物补偿清册（第六批）》中，附着物补偿一栏没有填写数据，领款人处未签字。该补偿登记桐梓县人民政府进行公示后，再审申请人并未提出异议。因此，再审申请人关于按照涉案林地上具体林木数量对其予以赔偿的理由不能成立，法院对此不予支持。
　　综上所述，再审申请人周某某等四人因涉案违法征收行为导致的损害已经获得充分救济，其提出的再审赔偿请求没有事实根据和法律依据。一、二审行政赔偿判决认定事实清楚，适用法律正确，结合本案具体情况确定一定赔偿数额并无不当，依法应予维持。

裁判要旨

　　1.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，“违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。”征收土地已被用于相关项目建设，土地及地上附着物无法返还的情况下，基于填平补齐损害原则，应参照土地征收补偿标准予以赔偿，并确保被征收人因违法行政强制行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收给予被征收人的行政补偿。
　　2.对于依法应当获得的安置补偿权益的确定，应当考量以下因素：已经制定补偿安置方案并实施的，参照已实施补偿安置方案确定的补偿标准计算赔偿的具体数额；综合考量当地其他被征收人的补偿情况，全面考虑征收法律法规以及当地相关政策规定的贯彻实施情况，同一征收范围内的征收在同等情况下应当遵循相同的征收补偿标准，以体现征收的公平公正；赔偿应体现对违法征收行为的惩戒，在未批先征的情形下，已经制定补偿安置方案并实施的，综合考虑占地行为发生至征地批复作出期间原告不能用地的损失及征地批复作出至赔偿款支付期间的利息损失等因素，酌情上浮赔偿金额；同时，根据损益相抵原则，赔偿和补偿不应重复，对于已经通过补偿方式获得相应救济的，应予扣除，不应在赔偿中重复支持。

关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第89条
　　《中华人民共和国国家赔偿法》第2条、第4条
　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第11条、第27条

　　一审：贵州省遵义市中级人民法院（2018）黔03行赔初129号行政赔偿判决（2018年12月6日）
　　二审：贵州省高级人民法院（2019）黔行赔终121号行政赔偿判决（2019年12月13日）
　　再审：最高人民法院（2022）最高法行赔再1号行政赔偿判决（2022年6月29日）

（行政庭）

来源：人民法院案例库