华资律所·经典案例：甘肃省兰州市某养殖场诉土地行政命令案

2013年9月3日，甘肃省兰州市某乡村委会与本村村民许某某签订承包合同，约定将该村的一块土地承包给许某某，作为养殖、加工用地。

同年10月18日，乡政府与徐某某签订了《农业养殖设施用地协议》，约定经县政府同意后，乙方徐某某使用国有未利用地10亩（以实测为准），作为A养殖场项目用地，对该宗地享有使用权。

2013年11月21日，县人民政府作出《关于同意设施农用项目用地的批复》，同意该村20亩耕地及未利用地由A养殖场使用，用途沩设施农用地，使用年限10年。养殖场使用情况，每半年由所在地乡人民政府进行回访，若用地单位擅自改变土地用途和位置，责令该局依法收回，并按照相关法律法规规定，对其违法行为进行处罚。

2019年7月，自然资源局通过调查，发现A养殖场未经依法批准，擅自改变设施农用地批准用途修建永久性建筑物及硬化地面。经现场勘测，该养殖场占地5009.9平方米（7.515亩），建筑面积3129.72 平方米，其中改变用途面积1874.47平方米（混二和硬化地面）。对其修建的永久性建筑，长期出租给某公司作为工人宿舍，该硬化地面长期用于停放工程施工车辆，A养殖场从中收取租金。

2019年7月26日，自然资源局作出《自然资源违法后果预先告知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令A养殖场自收到通知书之日起七日内改正，拆除非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。同日，镇政府依据《责令改正违法行为通知书》），认为A养殖场的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二十六条、第七十三条相关规定和《国土资源部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》相关要求，作出《限期整改通知》，责令A养殖场自收到通知书之日起七日内，将违法建筑物予以拆除，恢复土地原貌，逾期不整改，将依法强制执行。

一审法院认为A养殖场未经依法批准，擅自改变设施农用地批准用途修建永久性建筑物及硬化地面，并用于出租经营，并且改变面积1874。47平方米，超出相关规定。镇政府依据《责令改正违法行为通知书》所作出的《限期整改通知》事实清楚，程序合法，适应法律正确。

上诉人认为：

第一，一审法院认为“上诉人未经依法批准擅自改变设施农用地批准用途修建永久性建筑物及硬化地面并用于出租经营改变用途面积1874.47平方米”系事实认定不清。

首先，上诉人并未擅自占用涉案土地改变批准用途。上诉人对涉案土地具有合法使用权，在该地修建并经营养殖场系经过相关部门批准同意，其申报与审核过程完全符合《关于完善设施农用地管理有关问题通知》规定，上诉人在具有合法使用权的设施农用地上修建附属设施用地符合法律法规规定。

其次，一审法院对于改变土地用途修建建筑物面积为 1874.47平方米，并用于出租经营的事实认定不清。该处建筑物系上诉人经营养殖场的办公场所及养殖场工作人员生活场所，是其经营过程中必不可少的，该建筑符合《关于完善设施农用地管理有关问题通知》规定的附属设施用地。被上诉人认为该建筑面积为 1874.47平方米并没有充分的证据加以证明，其仅仅依据县自然资源局作出的现场勘测笔录上记载的1874.47平方米，且该份证据并没有上诉人的签名，也未有相关证人出庭作证，该证据的真实合法性存疑，而一审法院直接采信被上诉人提供的证据，对该建筑面积的认定，上诉人不予认可。

再者，被上诉人依据中铁七局出具的情况说明及相关照片认为上诉人将该建筑物长期出租经营是其故意曲解真实情况达到处罚上诉人的目的。《限期整改通知》是在当地政府违法征收的背景下作出的，因中兰客专甘肃段工程项目需征收上诉人养殖场所占用的土地，而该项目正在办理农用地转用和土地征收手续，尚未取得用地批复。而上诉人作为需征收土地的合法使用权人及利益相对人，尚未与县人民政府对征收补偿事宜达成一致意见，上诉人有理由认为被上诉人作出《限期整改通知》以及违法强制拆除上诉人养殖场的行为是为了达到违法征收的目的。

第二，被上诉人作出的《限期整改通知》违反法定程序，一审法院认定被上诉人作出《限期整改通知》的程序合法系适用法律错误。

被上诉人作出《限期整改通知》违反法定程序，并未赋予上诉人寻求司法救济的权利。本案中，《限期整改通知》为上诉人设定了违法建筑物予以拆除、恢复土地原貌的义务，但被上诉人未提供证据证明在作出该通知前已经告知上诉人享有陈述和申辩的权利，程序违法，应予撤销。

被上诉人镇政府认为：

第一，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。

第二，答辩人具有对上诉人违法行为作出《限期整改通知》的主体资格及法定职权。上诉人使用的涉案土地用途为设施农用地，其在未取得乡村建设规划许可证的情况下，擅自改变设施农用地批准的用途，硬化地面并修建了永久性建筑物。答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人作出《限期整改通知》符合法律规定。

第三，答辩人作出《限期整改通知》有法律依据和事实依据。法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条，《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。

事实依据为：首先，上诉人使用的涉案土地用途为设施农用地，其在未取得多村建设规划许可证的情况下，擅自改变设施农用地批准的用途，硬化地面并修建了永久性建筑物。其次，上诉人擅自改变设施农用地批准用途，将永久性建筑物出租给某企业作为工人宿舍，将硬化地面长期用于停放工程施工车辆，上诉人在出租经营中收取租金。再次，上诉人所修建永久性建筑的面积超过了“规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内）”的范围，违反了法律强制性规定，其建筑物应当为违法建筑。

第四，《限期整改通知》并非行政处罚。《限期整改通知》并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条所列的行政处罚范围。限期改正与行政处罚概念有别，两者性质、内容不同，规制角度不同，形式不同。

法院认为，2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被上诉人镇政府认定A养殖场未经依法批准、在A养殖场区域内修建永久性建筑物，责令A养殖场自收到通知书之日起七日内，将违法建筑物予以拆除，恢复土地原貌。依据职权法定原则，被上诉人镇政府并不具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查、作出行政命令的职权，其作出《限期整改通知》属于超越职权，应当予以撤销。一审法院判决驳回诉讼请求属适用法律错误，应予纠正。

况且，自然资源局已对上诉人A养殖场未经依法批准、擅自改变批准用途建永久性建筑物的行为作出《自然资源违法后果预先告知书》和《责令改正违法行为通知书》。关于被上诉人镇政府提出的其具有对上诉人A养殖场违法行为作出《限期整改通知》的主体资格和法定职权，其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定作出《限期整改通知》符合法律规定的主张。被上诉人镇政府作出的《限期整改通知》中并未适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，其在一审答辩意见中也未主张依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定作出《限期整改通知》。被上诉人镇政府在二审程序中主张其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定具有作出《限期整改通知》的主体资格和法定职权的主张，不予采信。即使《限期整改通知》系被上诉人镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定作出的，被上诉人镇政府在《限期整改通知》中没有说明也没有援引《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，属于适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，也应予撤销。再者，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”

被上诉人在《限期整改通知》中仅认定A养殖场未经依法批准、在A养殖场区域内修建永久性建筑物的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二十六条、第七十三条相关规定和《国土资源部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》相关要求，并未对A养殖场是否存在未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为作出认定。

关于上诉人A养殖场提出的一审法院认定“A养殖场未经依法批准擅自改变设施农用地批准用途修建永久性建筑物及硬化地面并用于出租经营改变用途面积 1874.47 平方米”事实不清的主张。

首先，本院对一审认定的“经现场勘测，该养殖场占地5009.9平方米（7.515亩），建筑面积3129.72 平方米，其中改变用途面积 1874.47 平方米（混二和硬化地面）”这一事实进行了纠正。其次，《国土资源部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定：“附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1.设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2.设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3.设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合‘农村道路’规定的场内道路等用地......规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩......”A养殖场项目用地5009.9平方米（7.515亩），其附属改施用地规模超出了上述规定。

一，撤销一审法院的行政判决；

二、撤销被上诉人镇人民政府2019年7月26日对上诉人A养殖场作出的《限期整改通知》。