农信社改革加速！哪种模式受欢迎？| 银行与保险

文/《清华金融评论》资深编辑秦婷

2022年中央一号文件强调加快农村信用社改革后，省级农信社体系新一轮改革的元年开启。此后，多地把推进农信社改革作为工作重点，各地农信社改革步伐明显加快，由于各地经济状况和农信社系统发展并不均衡，因此各地省联社的改革模式也并不相同，按照因地制宜、“一省一策”的原则在推进。改革模式中，“省级农商银行”和“农商联合银行”为选择较多的模式。省级农商银行普适性更强，会是此轮省联社改革的主流模式。此外，金融服务公司、金融控股公司也被认为是重要改革方案。

回顾过去，我国农村信用合作社原本是一个不以盈利为目标的资金互助组织，但是出于管理体制几经调整等各种原因，信用社组织的独立地位受到影响，实际上成为国家银行的基层组织。为了扭转这种局面，中央曾采取措施进行多次调整，特别是在改革开放以后，努力将信用社往合作金融组织方向改革。

1984年，国务院批转农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》，“恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性”，明确了“把信用社真正办成群众性的合作金融组织”的改革方向。但是恢复“三性”的改革进展不大，农村信用社亏损不仅没有减少，反而更加严重。

随着四大行股份化改造，经营网点逐渐从农村撤离，农村信用社为了争抢农村市场，进一步向商业化方向发展。但是农信社的法人治理结构存在较大问题，风险防范不到位，因此在2003年改革前夕，除上海市外，农村信用社处于全行业亏损状态，资不抵债的信用社超过60%。农信社体制改革迫在眉睫。

2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，选择8省（市）开展试点，新一轮改革拉开序幕。各地纷纷建立省级联社，国家采取“花钱买机制”的资金扶持方案，农信社历年亏损和资产损失，由中央和地方共同分担。中央按照2002年底农信社实际资不抵债数额提供两种可选的资金支持方式：一是由央行安排专项再贷款；二是央行发行专项票据，置换不良贷款。最后，全国农信社享受央行资金扶持总额为1688亿元，由于各项扶持政策逐步落实，历史包袱初步化解，使农信社资产质量显著改善，不良贷款比例从2002年底的36.9％下降至2006年末的11.6％。

2010年，银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业，改制后的农信社成为合作银行，或农商行。农信系统的资格股逐渐被清退，投资股逐渐增大，农信社开始全面向商业化方向转型。

此后，农信社改革持续推进，但改制过程中仍面临诸多难题，不良清收是农信社改制的关键之一。除了不良水平较高之外，农信社改制最大的问题就是涉及利益权利的重新分配。绝大部分农信社此前采用是与农村合作的形式，股东数量庞大甚至达到几千人，改成股份制将涉及到大量股东退股，以便股东人数缩小到符合股份制要求。回购老股东股票的过程难度较大，如何定价较为困难，尤其在农信社盈利情况较好的情况下，农民股份被回购的意愿并不强。

值得注意的是，由于农信社此前股东分散，因此并未形成大股东“掌权”的局面，实质控制权掌握在内部人（经营者）手中，改制后导致股东结构大变革，大股东变为实际控制人，同时掌权者的变革势必随即带来整个农信社经营理念等诸多方面的变化，尤其是有些农信社改制过程中还决定引入战略投资者，新的战略投资者都有各自在资本市场投资的策略布局，它们成为大股东后将对原农信社经营方向产生巨大影响。

2022年中央一号文件强调，加快农村信用社改革，完善省（自治区）农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险。这也被看作省级农信社体系新一轮改革的元年。

央行数据显示，截至2022年末，全国农信社系统共有机构2142家（农村商业银行1604家、农村信用联社515家、农村合作银行23家），资产合计47.8万亿元，同比增长9.9%；负债合计44.4万亿元，同比增长10.3%；各项存款余额37.5万亿元，同比增长11.5%；各项贷款余额26.2万亿元，同比增长10.2%；不良贷款率3.48%，资本充足率12.02%，2022年累计实现净利润2188亿元。

此后，农信系统改革的步伐猛然加快。据了解，2023年6月，辽宁农商银行、河南农商联合银行、山西农商联合银行获批筹建；广西农商联合银行、四川农商联合银行、海南农商银行年底取得批筹。

进入2024年，国家金融监督管理总局在1月份就披露了三个省份农信改革的最新成果。1月5日，监管核准筹建海南农村商业银行股份有限公司、四川农村商业联合银行股份有限公司、广西农村商业联合银行股份有限公司。

3月3日，海南农商银行创立大会暨股东大会第一次会议召开，标志着该行正式创立。同时，四川农商联合银行、广西农商联合银行陆续揭牌开业；湖北、贵州两地也提出改革目标，即将组建湖北农村商业联合银行、贵州农商联合银行。

此外，多地把推进农信社改革作为工作重点。1月下旬，国家金融监督管理总局副局长肖远企在国新办新闻发布会上表示，对于农村信用社体系，重点是转换农村信用社省联社的功能定位，规范履职行为，一省一策，启动实施农村信用社改革，改革已经取得了阶段性成效。

省联社改革模式

由于各地经济状况和农信社系统发展并不均衡，因此各地省联社的改革模式也并不相同，按照因地制宜、“一省一策”的原则在推进。新一轮省联社深化改革模式中，“省级农商银行”和“农商联合银行”为选择较多的模式。

按照此前浙江省、河南省、辽宁省、甘肃省、四川省、山西省、海南省等提出的省联社改革方案。除海南省、辽宁省、四川省组建统一法人的省级农商行外，浙江省、河南省、甘肃省、山西省则已经筹建或表示将筹建农商联合银行。

“省级农商银行”和“农商联合银行”两种方案中，省级农商行模式是通过吸收合并或者新设主体，组建省级农商银行，来承接原来省内各农信社的全部资产、债权债务、业务和人员，原有的各农信机构法人主体注销，变为省级农商银行的分支机构。

将省联社改制为省级农商银行，可在保持两级法人地位不变的同时，申请业务资质和牌照，增强服务内容和能力。省级农商银行普适性更强，会是此轮省联社改革的主流模式；不良资产较多、高风险机构较多，或机构数量较少、经营区域相对小的少数省份，比如海南，可能更倾向于组建省级农商银行。

农商联合银行模式，是将省联社改制为独立法人的农商联合银行，通过注资控股参股省内的农信机构（河南模式），或者由省内农信机构入股（浙江模式），农商联合银行对省内农信机构进行出资人责任或者进行管理和服务。同时，省内的农信机构继续维持法人地位，开展独立经营。

不过，各地即使选择同一种模式，落地过程中也存在差异。比如，与浙江农商联合银行“下参上”（自下而上控股）模式不同的是，山西和河南农商联合银行都采取了“上参下”（自上而下控股）模式。招联金融首席研究员董希淼表示，以河南农商联合银行为例，其方案有几个值得借鉴参考的地方：一是在股权上，实行“省参市、市参县”，探索自上而下的逐级参股、控股；二是在治理上，更接近商业银行治理结构。

上海金融与发展实验室主任曾刚认为，浙江农商联合银行“下参上”的股权结构较为特殊，其农信改革较为简单，并未重新梳理股权。与之相比，“上参下”的股权结构可能更为主流，更符合现有的管理制度与政策法规，预计未来农信改革更可能采取“上参下”模式。

曾刚表示，从未来看，考虑到各省经济社会发展水平不一、农信体系的发展也存在较大差异，省联社的改革仍需各省根据实际情况因地制宜选定省联社的具体改革路径。

除了上述两种模式，金融服务公司、金融控股公司也被认为是重要改革方案。华安证券研报曾指出，金融服务公司模式改革更为彻底，本质是省联社剥离行政管理职能，转型成为咨询、技术、研发的服务类公司，但对各地农信系统发展水平要求较高。

责编丨秦婷

校对丨兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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