美国创新生态系统的三大主体及建设机制

摘要：作为最具创新性的科技强国之一，美国长期占据创新发展的前沿位置。本文旨在立足美国三版国家创新战略，剖析创新生态系统中政府、大学和企业的三大主体作用，总结美国创新生态系统的建设机制，为我国促进政府、企业、大学等多元主体的协同互动，以及信息、资金、人才等创新要素的融合流动提供有益参考。

作为最具创新性的科技强国之一，美国经济的繁荣得益于一个由政府、企业、大学等创新主体形成共生竞合、动态演化的开放、复杂的创新生态系统。其中，企业作为创新决策、研发投入、科研活动、成果转化的主体，承担着推动创新实践、激活创新潜能的关键作用。

一、国家创新战略下的美国创新生态系统框架

创新生态系统是美国实现全民创新和提升国家竞争力的关键。1994年，美国克林顿政府发布的总统报告《科学与国家利益》提出了创新生态系统（Innovation Ecosystem）概念，美国总统科技顾问委员会（PCAST）于2003年年初开展了一项深入研究，以探索美国的创新领导力以及国家的创新生态面临的挑战。这项研究先后发表了《维护国家的创新生态体系、信息技术制造和竞争力》和《维护国家的创新生态系统：保持美国科学和工程能力之实力》两个研究报告，正式将创新生态系统概念作为总括性核心概念。至此，创新生态系统概念受到发达国家的普遍重视。

随后美国接连发布三版国家创新战略。2009年《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》突出了创新生态系统从基础到引领的三个层次：投资于美国的创新基石；促进有效创业的竞争市场；加强国家优先事项的发展。2011年《美国创新战略：确保我们的经济增长与繁荣》中认为，为维护创新生态系统，美国应当更新其“国家创新支柱”投资战略，提出创新生态系统由政策环境、国家基础设施和创新的供给与需求组成。2015年《美国国家创新战略》从公共基础、私营部门、创新民众和创新环境四个要素出发，构建和维护国家创新生态系统，以达到提升国家创新力和竞争力的目标。

综合美国三版创新战略，其创新生态系统框架可以概括为四大支柱：一是将建设公共基础作为保障国家创新力的基石，给予基础研究领域较高的研发投入，促进高质量的科学技术、工程和数学教育工作，打造超高水平的基础设施，建立新一代的数字信息基础设施；二是将激活私营部门作为提升国家创新力的引擎，完善实验和研究税收抵免政策，加大力度支持谋求创新的创业者，加快政府资助研究项目的商业化进程，向私营部门的创新者开放政府数据及授权；三是将赋能国内的创新民众作为持续创新的源泉，通过奖励手段激发美国民众的创造性，通过定向培养、众包和公众科学挖掘潜在的创新人才；四是将构建创新友好环境作为激励创新的土壤，打造适于创新的外部环境，支持区域性创新生态系统发展，聚焦国家重点领域创新， 建设提供更优质服务的创新型政府。

二、美国创新生态系统三大主体

经过两个世纪的逐步演化，目前，美国已形成由大学、政府、企业为主体，市场竞争和政府调控相互配合的有效生态系统。其中政府、产业界和大学为塑造创新生态系统从不同的方面发挥作用：政府负责税收和财务，对新技术市场起调控作用；产业界将新的科学和工程知识与资本、劳动结合起来；大学负责推进基础研究并开展教学。三者“交叠”并互相作用，构筑了以知识为基础的创新型社会。

（一）政府层面：为国内创新发展营造良好环境

美国创新生态系统依托于国家研发体系架构，形成了较为完善的包括“自上而下的研发计划”以及“自下而上的研发建议”的科技创新体系。

1. 多元化、高层级的创新体制

美国科技创新体制有三大特点：一是多元化，美国未设立对科技创新发展行使全面管理职能的部门，不对全国的科技事业实行统一领导、全面规划。由联邦政府各有关部门和机构根据其职责资助并管理研发活动，由总统科技政策办公室和管理与预算办公室等机构监督并评估各联邦政府机构的科研进程和效果；二是层级高，美国总统直接统筹管理国家科技创新发展工作，白宫科技管理部门的“四驾马车”，即总统科技顾问委员会、总统科技政策办公室、国家科学技术委员会、管理与预算办公室，直属总统，可直接向总统提出国家科技创新建议，从而形成了以总统为直接领导，同时整合科技界、教育界和企业界等多方力量的智囊团；三是架构清晰，美国在科技创新体系上形成了“决策—执行—研究”的三层架构，各层级主体众多，围绕创新进行部署。决策层主要由总统在吸取智囊团建议的基础上，制定并发布创新规划，自上而下部署创新工作，推动创新发展；执行层由联邦政府部门具体实施，不同机构根据各自职责和专业负责不同领域的科技创新活动；研究层由政府、企业、大学和研究机构等不同部门开展各类研究，大学负责基础研究，政府研究机构负责应用研究和大科学研究，企业负责应用研究和试验发展推动国内技术创新发展。

2. 以技术转让为核心的创新立法体系

为提高产业竞争力和科技创新实力，保护科研合作各方的利益，美国制定了大量与科研创新有关的法律法规，并根据环境和形势变化不断进行修订，形成了世界上相对完备的科技创新法律体系，为美国创新生态系统的良性发展营造了良好的法律环境。

自20世纪80年代以来，美国制定和颁布了20多部科技创新法律，涉及激励研发投入、保护知识产权、促进技术转让、激发中小企业创新、打造创新网络加强合作研发、强化人才培育等多个方面。

从创新战略和法律布局来看，美国联邦政府尤其重视国内技术转让和促进联邦资助研发的商业化。除了技术创新外，仍需完善的机制对科技成果进行管理，以便更好地促进科技和经济的快速发展。美国技术转让法律高度重视产学研的合作与沟通，比如《史蒂文森-威德勒技术创新法》强调联邦政府实验室与政府和企业间的技术转让联系；《国家技术转移法》突出政府和联邦实验室间的技术转移联系；《国家合作研究法》促进企业间、企业与政府间、科研机构间的合作交流。通过出台一系列技术转让法律，美国打造了一个政产学研合作的生态体系，将大学、研究机构的科研成果顺利转移给政府和企业，扩大应用范围，进一步促进科研深化，为创新发展注入不竭动力。

在技术转让过程中，美国十分重视知识产权的转化利用，确保专利产业化政策与创新政策紧密结合。为推动国家技术项目的知识产权产业化，《拜杜法案》明确指出，联邦政府资助的大学、小企业和非营利组织产生的知识产权，其所有权归承担单位所有，承担单位承担将专利申请和专利许可交还给企业的义务，从而赋予了大学、企业和非营利机构在联邦资助研究中获得知识产权的权利，推动了联邦资助的科研成果的市场化进程。从此，各大学相继启动技术转移计划，《拜杜法案》成为美国创新生态体系的关键推动者。

3. 以中小企业为主要对象的创新要素

美国经济的真正核心是中小企业，其中一部分中小企业快速成长为大型乃至超大型企业。作为技术创新的重要力量，美国国内采用政府和市场相结合的双轮驱动方针来激励中小企业的技术创新。

首先是建立了完善的扶持小企业发展的法律体系。1953年《小企业法案》奠定了美国小企业政策的基础，确定了一系列扶持小企业的政策，成为支持小企业的基本法。同时，为保障小企业基本法的实施，美国还制定了《机会均等法》《联邦政府采购法》《小企业投资法》《小企业经济政策法》等配套法律，将技术创新和解决就业确立为小企业的两大功能，不断优化小企业的外部环境。

其次是设立了专门的小企业管理机构。美国于20世纪40年代初建立了扶持中小企业的官方机构：一是隶属于国会的小企业委员会，二是隶属于白宫的小企业会议，三是隶属于联邦政府的小企业管理局（SBA）。SBA具体履行对小企业的管理职能，是负责美国小企业的主要管理和支持机构，主要向小企业直接提供贷款和信贷担保等资金支持、创业指导、技术援助、专业培训、政府采购、紧急救助、市场开拓（特别是国际市场）等全方位、专业化的服务。

再次是为小企业提供资金支持。SBA通过贷款援助、政府采购、税收优惠等手段为美国中小企业提供了资金支持。在贷款援助方面，SBA会以政府担保的方式吸引银行向中小企业提供贷款，比如对75万美元以下的贷款提供总贷款额75％的担保。在税收优惠方面，美国持续减少对企业新投资的税收，降低公司所得税率，推行加速折旧，实行特别的科技税收优惠以及企业科研经费增长额税收抵免等优惠政策。

最后是重推两大项目帮助小企业技术转让。SBA在鼓励中小企业科技创新方面推出了两大较为成功的项目：小企业创新研究项目（SBIR）和小企业技术转让研究项目（STTR）。SBIR要求研发预算每年超过1亿美元的11个联邦机构必须拨出其研究经费的3.2%，用于支持高科技型小企业的技术创新与开发活动，旨在让小企业参与具有强大商业化潜力的联邦研发。STTR 要求5个联邦政府部门（国防部、能源部、卫生部、航空航天局、国家科学基金会）将其研究经费中的0.3%调拨，用于资助高校或非营利性研究机构与小企业的合作及其技术转移。

（二）企业层面：为国内创新发展提供实践经验

企业主导着从科技创新到商业创新和产业化的全过程，美国始终强调企业的创新主导作用：一方面，大企业发挥引领带动作用，加大研发投入；另一方面，中小企业灵活变通，利用新兴技术创新创业，增强市场活力。

1. 大企业依靠自身实力整合分散的创新资源

美国大企业以集成式创新为核心理念，打造将设计、研发、产品、推广、商业模式等连为一体的整合式创新生态系统。

在研发投入方面，大企业是主要投资者，主导科技研发项目。对内，依托内部的研发机构或实验室完成绝大多数核心技术的研发；对外，固定收购处于发展早期的新创公司或借助风投部门，投资其他新创公司。如谷歌已经开展200多项收购，涉及机器人、无人机、尖端医疗、音乐流媒体，甚至是儿童类APP 等，为其感兴趣的各个尖端技术领域不断提供资金支持。

在内部创新方面，大企业成立内部孵化器，支持员工成立小型创业团队。例如思科建立了企业内部创业机制，支持员工成立类似附属公司的小型自主创业团队，思科以投资者的身份帮助附属公司发展。

在资源整合方面，大企业依靠自身实力整合分散的创新资源，通过搭建技术平台等方式形成一个活跃而多元化的企业生态系统，协调和指导其他企业开展互惠互利的创新活动。

2. 中小企业借助国内创新资源发展壮大

中小企业在促进经济增长、解决就业、推动创新、丰富民众生活、促进市场活力释放等方面发挥着重要作用，因此美国高度重视中小企业的创新发展。由于发展实力不足，美国中小企业往往依靠政府和大企业的扶持，获得创新式发展。

在发展渠道方面，中小企业往往借助国内较为发达的企业级服务商提供的服务。据调查，60%的中小企业使用脸书（Facebook）平台投放广告进行宣传，45%的企业使用谷歌进行广告投放。

在发展政策方面，美国是世界上第一个系统性制定支持中小企业科技进步政策的国家：允许中小企业与政府共同出资进行研究并取得专利权；鼓励将知识产权注册给中小企业；将国家实验室促进成果向企业转移；拿出部分资金支持中小企业的科技研究，允许企业使用国家实验室等。

在发展资金方面，美国结合了市场化融资体系和政策性融资体系，通过政府和民间资金支持中小企业发展。美国中小企业的融资渠道多样：包括中小企业业主自身的储蓄（约占融资的45%）、来自亲朋好友的借款（约占融资的13%）、来自商业银行的贷款、来自金融投资公司的贷款、政府资助（约占融资的1％）以及证券融资（约占融资的4％）等。

在服务体系方面，美国联邦政府注重社会力量的参与，成立了诸多社会服务机构扶持中小企业发展，包括政府机构、半官方组织，以及民间组织等。SBA打造的小企业网站为中小企业提供创业计划、创业管理、金融服务、技术资源、市场机会、政府采购、人力资源、咨询和培训等服务信息；小企业发展中心等半官方组织从联邦和州的SBA以及大学三方获得运营资金，为中小企业提供免费的技术、信息、咨询等服务，并为小企业获得约500万美元的融资；退休经理服务团等民间机构则为中小企业提供培训等活动。

3. 企业联盟整合创新资源打通创新链路

美国最具代表性的企业联盟是与芯片科技直接相关的半导体制造技术战略联盟。1987年由美国政府主导成立，整合了全美14家顶尖的半导体制造业企业，同时政府每年提供10亿美元预算补贴。联盟规定，成员仅限于本土的公司，外国企业及其在美子公司不得加入。联盟内部有400多名科学家和研发人员，有效地实现了技术共享和成果共享，是美国政府整合资源、推进产业技术进步的突出案例。

（三）大学层面：为国内创新发展提供科研基础

在美国创新生态系统的形成过程中，大学作为核心主体，提供了大量高素质人才和高水平科技成果，成为美国区域创新生态系统形成和发展的关键因素。

1. 政府为大学研究区初期发展提供全方位支持

美国政府在硅谷等大学研究区的发展初期发挥着重要的作用，从最初的研究资助、人才引进，到最终研究成果的商业化转化及采购应用，联邦政府为初创企业提供了全流程的帮扶。

联邦政府是大学基础研究的主要资助者。冷战时期，美国政府根据自己的需要，资助并实施了一系列大型项目，如航天航空、卫星通信、计算机等，对军事技术方面的研究投入大幅增加，斯坦福大学还与联邦政府合作建立了EDL（西尔维尼亚电子国防实验室）和ESL（电磁系统实验室）等实验室，在无线电和晶体管技术方面的研究发展迅速。

联邦政府是早期大学研究区内许多初创企业的主要采购者。20世纪50年代，出于国家安全需要，政府大量采购晶体管、电子微波管等高科技产品。晶体管价格昂贵，一台电子计算器的价格相当于一辆汽车价格的1/4。政府从采购端支持帮助这类初创企业持续进行技术升级，其中，惠普、洛克希德·马丁、功放电路公司（Watkins Johnson）、英特尔等均受益于此。

联邦政府通过立法手段刺激大学科研成果的商业化转化，为国内技术转移和科技成果转化构建了完善的法律保护体系。美国高校的科技成果转化率和收益位居世界前列，大学技术向产业界的转移成为20世纪90年代美国高新技术快速增长的关键。其中，《拜杜法案》是美国最具激励性的立法，打破了科研成果“谁出资、谁拥有”的政策惯例，允许美国各大学、非营利机构和小型企业为由联邦政府资助的科研成果申请专利，拥有知识产权，并通过技术转让实现商业化，促使企业主动寻求技术转让的机会。

2. 大学依托自身人才和资源积极推动科技成果转化

美国拥有众多知名研究型大学。如何将科技成果进行转化、推向市场、促进国家创新发展成为关键问题。在联邦政府为大学科研成果的商业化转化提供政策刺激的基础上，大学通过科技成果转化，强化了与产业界的联系。大学研究区逐渐摸索出一套科研成果转化的机制：一方面，通过授权费、版税、股权等灵活的方式将科技成果对外授权；另一方面，与企业展开定向合作研究，有针对性地完成转化。

许多美国研究型大学均设有专门负责技术转移的机构，管理大学的专利注册与技术许可等事务。目前，美国大学形成了三类技术转移机构：一是威斯康星校友研究基金会（WARF）模式，WARF与大学分开，享有独立的法律地位，管理本校的专利事务；二是麻省理工学院（MIT）的第三方模式，与校外专利管理公司（RC）签署协议，将学院的发明提交给RC，由RC 掌管专利申请和许可事宜；三是斯坦福大学的OTL模式，成立技术转移办公室（Technology Transfer Office，TTO）或技术授权办公室（Office of Technology Licensing，OTL），由具有科研或技术背景的项目经理组成，对技术转化的全生命周期进行管理，包括评估科研成果或发明是否可转化为专利、是否具有商业潜力、进行项目估值，在此基础上，为专利寻找合适的产业合作伙伴、协商最优条款。20世纪90年代初，美国多数大学不再采用技术转移的第三方模式，OTL模式逐渐成为标准。

另外，美国研究型大学鼓励与企业加强沟通与合作。斯坦福大学专门成立了工业合同办公室（ICO），负责与企业建立合作关系。通过ICO，学校每年与企业建立合作研究、委托研究、人才合作培养、企业咨询、数据共享、设备租赁等多形式、多主体的协作机制。

3. 大学研究区为密切的产学研合作创造了适宜环境

大学研究区为企业集聚创造了有利的地理环境，降低了企业间经济合作的难度和成本。例如，依托斯坦福大学逐渐成长起来的硅谷，汇集了由其校友创立的惠普、谷歌、雅虎、思科等巨头企业。在大学研究区，企业与大学间建立了“共生”的相互依存关系。除了研究成果的商业化转化，还建立了合作研究、委托研究、人才合作培养、企业咨询、数据共享、设备租赁等多形式、多主体的协作机制。大学的原始基础创新，经过企业进一步的商业创新，研发出新产品新服务，培育出新产业新业态，有效促进了科研成果的商业转化，实现了科技与经济、创新与商业的紧密结合。

三、美国创新生态系统建设机制

美国创新生态系统的演进与发展得益于企业、大学、政府等多元主体的协同互动，以及信息、资金、人才等各类要素的融合流动，主要体现出以下特点：第一，企业是创新生态系统的主体，尤其重视中小企业的成长与壮大；第二，产学研合作打造国内联合创新网络，集中力量维持创新动力；第三，通过构建宽松的制度环境，助力人才、资金、技术三大创新要素的充分互动和集成。

（一）形成企业为主、政府干预的技术创新体系

美国创新生态系统最核心的驱动力是由各类企业所形成的开放、竞争、协作的企业创新网络。企业的技术创新为国家整体创新提供强大动力，借助政府提供的恰当政策指导和良好的创新生态环境，形成了以企业为主导、政府适时干预的技术创新体系。

美国政府认为，从基础研究、应用研究、技术开发到产业化的不同阶段的创新活动蕴藏着不同的风险。因此，要平衡好企业与政府在技术创新中的作用。企业和政府的组合形式应为“强市场”和“弱政府”，即企业主导着科技进步，大企业主要依靠内部资金和人才等资源开发新产品和新技术，并接受市场的检验不断改进；中小企业依托联邦政府出台的配套政策、研发资金、申请项目等手段，共同促进创新发展。

（二）聚焦政产学研合作构建联合创新网络

美国政产学研有效分工的协调创新体系是由政府系统支持，企业、大学、研究机构投入各自的优势资源和能力，共同进行技术开发和协同创新的活动。政府通过一系列立法手段建立了一套符合市场规律的技术转移体系，整合国内顶尖大学、研究机构以及企业等多方力量合作研究，为制造业发展集聚智慧。创新型企业、研究型大学、研究机构、政府部门等紧密相连，演化出扁平化和自治型的“联合创新网络”。

（三）实现创新支撑要素的有效互动

创新生态系统的发展需要宽松的制度环境，使人才、资金、技术三大关键要素充分互动和集成。在资金方面，美国建立了较为成熟的政府资本和市场资本扶持机制。中小企业仍是创新的主体，为支持企业创新，政府通过研发资金、政府采购、税收优惠、信用担保等举措为企业提供资金支持；市场逐渐建立完善的风险投资体系，借助大企业并购、风险投资机构、创业孵化器、商业贷款、证券融资等多元的融资渠道，调动中小企业积极性。同时，从对内培养和对外引进两方面着手加快培养创新人才。除此之外，美国建立了较为完善的技术转移体系，首先，通过立法等手段，明确了技术转移的基本规范，建立了政府、大学、研究机构和产业间的技术转移联系；其次，大学研究区在技术转移过程中发挥了关键作用，依托研发资源和人才网络，与企业定向合作研究，或通过授权费、版税、股权等方式向企业转移研究成果，实现商业化应用。由此，人才、资金和技术等创新要素的流动有效助推了美国的创新发展。

四、有益经验

（一）平衡企业和政府在创新过程中的作用

在推动创新的过程中，应平衡好企业和政府之间的关系，在创新链的不同环节，市场化程度和风险、所需要的资金性质、市场和政府的作用均存在差异。前期的基础研究和应用研究风险高、回报不确定，政府作为科技创新的保护者、创新活动的服务者以及科技创新政策的规划者，应在前期引导创新的顶层设计、基础研究投资、后期知识产权保护等方面发挥主导作用。后期技术开发和产业化阶段，其市场价值明显，企业作为技术集成、科技成果专业化应用和市场开拓的平台，应在应用方面发挥主导作用。美国NASA把技术成熟度分为9级，政府主导的国防部、大学和其他联邦科研机构，在技术成熟度达到5或6级前充当主要角色，到6级以上则转由企业完成再开发及成果转化工作。

（二）加强政产学研密切合作

建立产学研合作的长效机制，加大对产学研合作的支持是美国打造创新生态系统的核心做法。因此，建立创新机制可以加强与产业、大学、研究机构等多方力量的合作出发设计。如美国联邦政府实施“美国制造”计划，由能源部、国防部、商务部等牵头成立制造业创新中心，将企业、行业联盟与协会、高等院校、社区学院、国家重点实验室以及非营利性组织等纳为会员，构建一个以特定先进制造技术为基础、政产学研共同参与的创新生态系统。为加快技术转化，可以在大学和科研机构内部成立专门的技术转移办公室，鼓励企业加大产学研合作和转化投入。

（三）推动人才、资金、技术等创新要素的有效互动

国家创新生态体系需对人才、资金、技术等要素统一整合形成联动机制。企业作为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化应用的主体，应着重鼓励大企业围绕市场需求，依靠内部人才、资金和资源建立研发机构，加大研发投入力度。同时健全企业内部的科技成果转化机制，支持企业推进重大科技成果的产业化。鼓励企业与高等院校、科研机构等开展合作研究，组织多方力量攻克难关。大力培育中小企业，由政府组织设立中小企业发展专项资金等引导中小企业技术创新和改造升级。动员大企业、民间组织、非盈利机构等社会力量提供金融服务、技术资源、人力资源、市场机会、咨询和培训等全面服务，全面扶持中小企业发展。

作者：王丽颖、高阳，国家工业信息安全发展研究中心

本文转载自微信公众号企业改革与发展

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