上海浦东迎来综合改革试点，意味着什么？

1990年4月，中央决定以浦东开发为龙头，带动长江三角洲和长江流域的发展。

1991年2月18日，农历大年初四的上午，邓公兴致勃勃地登上了新锦江大酒店41层的旋转餐厅，透过宽敞明亮的玻璃窗眺望上海中心城区的面貌。

凝视许久后，邓公转过身对周围的上海干部说：“我们说上海开发晚了，要努力干啊！”

自此之后，上海以浦东开发为龙头，掀开了上海新一轮的开发建设浪潮。

上世纪90年代，正在建设中的东方明珠

如今，浦东已成为上海GDP和税收“双高”之区，经济总量更超过万亿，堪比一座“万亿之城”，涌现出无数创新和创富神话。

时隔33年，中央再次给浦东送来超级“大礼包”。

今年1月22日，中办国办印发了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023－2027年）》（以下简称《实施方案》）提出，要在重点领域和关键环节改革上赋予浦东新区更大自主权，支持推进更深层次改革、更高水平开放。

这是浦东开发以来，又一具有标志意义的改革措施，意味着中央将继续要求浦东挑最重担子、敢啃最硬骨头，为中国未来的各项改革事业探路、破局。

实施方案中有两个关键词：试点和实施。

熟悉我们体制语言的同学都知道，“试点”一直是全国各项制度的先行之地，很多政策、方针都是先试点再进行全国推广。

而“实施”就是万事俱备直接开干，不需要再犹豫。

用一句话概括就是：浦东作为新改革的试点地区，将直接落地新政策，进行更深范围的探索。

这意味着，浦东此次各项试点项目如果成熟，上海全市将可能会全面推广，并推广到全国所有城市和地区。

浦东新区地图

那么，《实施方案》究竟“试”了点什么呢？

相关文件内容，城市君已经备好，可后台回复关键词索取，这里就不列举全文了。

《实施方案》共提出23条改革举措，明确要求浦东新区围绕建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制，率先推进规则、规制、管理、标准等制度型开放，实行更大程度的压力测试，为全国制度型开放探索经验。

总体核心，是浦东将探索外资市场准入体系、全球金融配置、商品要素跨境流通的标准和制度，通过变革，破除在提升上海全球资源配置功能和商品要素跨境流动过程中存在的制度瓶颈，为上海提升能级而聚力，着力破解深层次体制机制障碍。

具体目标实现分为两个阶段：一是到“十四五”期末（2025年），制度创新取得重要阶段性成效，一批标志性改革成果在面上得到推广；二是到2027年，基本完成试点任务，制度创新取得突破性进展，为全面建设社会主义现代化国家作出重要示范引领。

浦东江上的货轮

总结下来，《实施方案》中有五个要点值得关注：

1、加大规则标准等开放力度，打造制度型开放示范窗口。

2、完善科技创新体系，建设开放创新生态。

3、深化人才发展体制机制改革，加快建设高水平人才高地。

4、深化政府职能转变，激发各类经营主体活力。

5、深化人民城市建设实践，探索超大城市治理新路。

我们不妨一条条分析下，首先是《实施方案》提出的开放究竟是什么样的开放程度。

浦东是上海最早的开放窗口，也是上海外资企业最为密集的区域。可以相信，《实施方案》提出的“开放”，是对标CPTPP、DEPA等国际最高标准的制度、标准、规则等，也就是完全参照国际标准的市场规则体系、提升全球资源配置功能、完善商品和要素跨境流动机制等内容进行开放和创新。

科技创新是浦东这些年发展的助推器，但也存在不少体制性瓶颈。《实施方案》的内容因此包含了支持国际资源配置、国际产业合作、国际协同创新、跨境投资、跨境知识产权，以此来提升浦东科技创新的水平。

无论开放还是创新都离不开人才，作为全国高科技人才和外籍管理者聚集的浦东，由此在《实施方案》提出“为外籍人才提供入出境和停居留便利”、“健全急需紧缺专业人才全链条培养使用体系”。

从浦东眺望外滩夜景

但是真正想让外籍人才留下来，愿意来投资，关键还是要遵循一定的“游戏规则”。

《实施方案》最重要的两条是“探索在浦东新区注册的涉外商事纠纷当事人自主约定在浦东新区内适用特定仲裁规则，由特定仲裁人员对有关争议进行仲裁”。“支持符合条件的外籍人才担任中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区、张江科学城的事业单位、国有企业法定代表人。”显示出浦东将敞开怀抱迎接各种有资质的老外前来工作、定居。

《实施方案》中反复提到“现代化”，而如今全球现代化的代表就是市场化，核心是市场和政府的平衡关系，因此《实施方案》也重点提到包括营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，加强政府自身建设，完善公平竞争基础制度等三块内容。

浦东是上海面积最大、人口最多的行政区，相应地也更急需探索超大城市治理新路。《实施方案》也因此提出试点改革不仅是市场和经济体制改革，同时也是创新高效能城市治理体系、建立高品质民生服务供给体系、推动经济社会发展全面绿色转型、促进城乡深度融合发展等四个关系老百姓生活品质提升的试点改革。

可能有人觉得这些政策会不会是纸上谈兵，落地还早。

但眼下的情况是，《实施方案》很多细则已经以超乎寻常的速度得到推进。

《实施方案》在构建产业发展生态方面，提出支持在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区建设全球离岸创新基地等；在完善商品和要素跨境流动机制方面，提出支持小洋山北侧综合开发，提升上海浦东国际机场航空客货运枢纽功能。

2月9日，《上海东方枢纽国际商务合作区建设总体方案》获得国务院批复。

批复原文

这意味着，上海的城市重心将发生重要变化。

上海虹桥商务区（虹桥机场、虹桥高铁站、会展中心CBD）是全球首个集航空、铁路与地铁三位一体的交通枢纽。整个区域以占长三角地区三省一市不到2%的区域面积，贡献了近10%的经济总量，成绩可谓十分耀眼。

而上海在继西虹桥开放枢纽之后，将在东部打造一个新的交通+商业枢纽。而外滩两岸的传统中心区，面临着来自“一东一西”两大枢纽的竞争。

上海东方枢纽是依托上海东站和浦东国际机场为中心，集航空、国家铁路、市域铁路、城市轨道交通等交通功能于一体。

浦东机场机坪 图片来源：上海机场（集团）有限公司官网

值得注意的是，东方枢纽曾经叫“浦东综合交通枢纽”。

改为如今的名字，很可能就是这个枢纽虽然地处浦东，但辐射的依然是长三角地区乃至全球。

比如2024年1月，浦东机场国内旅客吞吐量368.0万人次、国际旅客吞吐量218.2万人次、地区旅客吞吐量36.6万人次，合计旅客吞吐量586.2万人次，大约是虹桥机场的1.5倍。

而规划中的上海东站，位于浦东新区祝桥镇，去年3月就已开工。

这个总规划面积达138.7万平方米的火车站，总规模达14台30线，建成后将成为仅次于上海虹桥站的上海第二大铁路客运站。

按照规划，上海东站未来可能会接入国家“八纵八横”高铁网络中的沪通铁路和沪乍杭铁路，并引入沪苏湖铁路、南/北沿江铁路等，形成上海东部连通南北的第二通道，极大提升上海过境人流的接待能力。

上海东站所在位置

依靠两大流量入口，又依托浦东接下来各项开放创新政策，东方枢纽商务合作区也无疑会成为上海新的经济增长引擎。

临港新片区位于浦东的东南角，其规划实际上相当于上海的“自贸港”。但由于地理位置过于偏远，商业布局分散，居住配套不合理，使得近年来的发展并不尽如人意。

东方枢纽国际商务合作区的出现，不仅对浦东地区空间格局优化有着意义，更具有支撑临港新片区功能提升的重要价值。

更重要的是，东方枢纽国际商务合作区作为浦东新区综合改革试点的重要内容，其实也是在验证一个新的城市发展模式：以流量入口为中心建设商务区，带动周边城区的现代化发展。

这一点其实从虹桥国际中央商务区以及宝安临空经济带的规划到落地来看，已经很明显了。

换句话说，浦东将东方枢纽国际商务合作区作为试点，也是在尝试城市从过去的新城建设转变到“流量入口”布局，以交通带动商务区发展，引导城市基建与房地产积极转型。

《实施方案》选在浦东，自然是因为浦东在上海的独特地位，经济总量在整个上海占比超过1/3。

2023年，浦东GDP总量达到1.67万亿元，如果按市算的话，在全国也能排到第12位！

“白手起家”的浦东早已成为一个外向型、多功能的现代化新城，被誉为“中国改革开放的象征、上海现代化建设的缩影”。

上海几乎许多重大决策和战略都选择在浦东，这里一直是上海最重要的“试验田”。

但与此同时，浦东这些年的发展也有不少遗憾。

首先是浦东的产业发展其实并不像展现得那么理想，特别是主要板块的工业园税收一直是下滑状态。

浦东的陆家嘴、张江、金桥、外高桥四大板块是浦东万亿经济的基础，更是上海产业创新试点改革直接面对的区域。

可以说，《实施方案》中几乎所有内容都是围绕这四个板块的实际提出和实施的。

遗憾的是，从2019年开始，各区域的税收收入便开始下滑，浦东昔日高增长的时代一去不复返。

核心原因是浦东产业发展进入瓶颈期，过于老旧的产业发展模式亟待升级。

2020年，浦东为此提出了打造城市副中心的想法，希望保持原先制造业、研发优势同时，扩大张江科学城规模，进而升级张江和金桥板块。

从空中俯瞰位于张江科学城的上海光源 图片来源：张江集团

提升的原因还来自人口增长放缓的压力。

2016-2018年上海经历了3年的人口负增长，2021年、2022年再度负增长，上海的人口一直在流失。

浦东作为上海的一分子，也未能独善其身。

浦东开发的第一个十年（1991-2000年）新增了102万人，第二个十年（2001-2010年）新增了264万人，第三个十年（2011-2020年）仅新增63.9万人，人口增速大大放缓。

2018年，上海因为大力推行“两个严控”，使得那年发布的《浦东新区2035年总体规划》中，一度将2035年的人口限定在了558万人，要知道当年末浦东新区的人口是555万人。

这意味着浦东到2035年之前，居然只需要增加3万人……

随着2019年大批城市开始争抢人口，醒过神的浦东才开始在临港、张江等地降低购房和落户门槛，缩短居转户年限，以及大规模开放应届毕业生落户等措施。

位于浦东临港的滴水湖南岛 图片来源：中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理委员会

临港购房与落户新政实施3年来，浦东在2022年末人口就达到了578.2万人，突破了2035年558万的上限。

可浦东其实在2021-2022年只增加了不到10万人……

无论发展产业还是城市动能提速，人口都是首要因素。

因此，《实施方案》虽说是为全国新一轮改革“蹚水”，实际也是为“三十而立”的浦东继续提供经济提升的空间，更为浦东人口的增加提供渠道。

再简单点说，浦东几乎涵盖了产业发展、贸易、商业、城乡用地等所有城市发展矛盾。如果《实施方案》能在浦东试点找出合适的改革之路，有利于推动其他城市和地区进行相关改革，加速市场和政府关系的优化组合。

《实施方案》究竟能不能带动浦东的再次升级，我们将拭目以待。