CAFI洞察 | 农信系统“使命漂移”的困境及原因——《中国普惠金融发展报告（2023）》（13）

导 语

在乡村振兴国家战略背景下，乡村金融是一个值得特别关注也大有可为的领域。今天乡村金融要回答的重大问题，不是停留在表面的如何服务三农的问题，而是如何重构金融体系，既要竞争又要良性竞争，既要实现社会目标又要形成商业可持续的金融生态体系。

金融服务是乡村振兴的必要条件，乡村振兴的本质是可持续发展。乡村可持续发展不仅仅是经济增长的问题，更重要的是经济、社会、文化、生态环境等的协调发展 , 这要求乡村金融服务体系对其发展目标进行调整。

今年绿皮书的主题是乡村金融。何谓乡村金融？为何研究乡村金融？乡村金融是否处于困境以及有无解决出路？这是这部报告想要回答的问题。

今天主要介绍我国农信系统发展的困境及原因。

作为乡村金融的重要组成部分，农信系统为乡村经济社会发展提供了多方面的支持。但近年来受内部原因及外部的冲击影响，农信系统的盈利能力、资本充足、资产质量均出现了明显下降，甚至一些机构出现了“使命漂移”。

一.农信系统面临的困境

1. 经营指标表现低于同行业

近年来，农信系统的经营状况相比其他机构出现了全面下降。一是资产利润率与净息差大幅下降。从盈利能力来讲，2014-2022年各类型银行的资产利润率（ROA）和净息差（NIM）均出现了下降，但农商行的资产利润率总体下降幅度是最大的。二是资本充足水平有待提升。从资本充足率来看，除农商行外，其他银行的资本充足率都是上升的。三是资产质量下降严重。从资产质量看，各类型银行的不良贷款率都是上升的，但农商行的上升幅度最大。从2014年的1.87%上升到2022年的3.22%，上升幅度 为72.1%。

2.市场化发展中出现“使命漂移”

农信系统的设立初衷就是“互助合作”性质的金融机构，主要服务于农村地区的农户、小微企业，但如上所述在发展过程中总体转向了市场化方向。在这个过程中，由于三农、小微经营者相比非农产业、大中型企业具有 “弱质性” 特征，面临的自然、市场风险较大，同时经营和财务韧性也相对较低，从而部分农信系统的金融机构为追求短期回报，会出现“使命漂移”现象。具体表现在：一是农信系统法人机构数量减少，存在“离乡进城”现象。2010-2022年期间，农信系统法人机构数量从2954家下降到了2177家，减少了777家，降幅为26%。 出现这种现象的主要原因是农信社通过合并重组等方式进行改制，从而使得地市级法人机构数量迅速增长。二是投资业务曾过快发展。在利率市场化、数字金融发展背景下，部分农商行由于贷款投放能力较弱且自身专业投资能力也有所欠缺，传统信贷业务增长乏力。 因此，在2013-2018年期间，更多的资金运用投向了同业理财、委外投资等投资业务，资产结构发生了较大变化。 城商行、农村金融机构同业存单、同业理财的同比增速都高于国有大行和股份行。 在此期间，虽然农信系统资产规模快速扩大，也一定程度上增加了收益，但投资业务的扩大，使得直接支持乡村市场主体发展的信贷业务重要性相对降低 ，这在一定程度上偏离了“支农支小”的定位，形成了一定的“使命漂移”现象，同时由于资金期限错配，还存在较高的流动性风险。

二.外部因素 —— 面临竞争更激烈的市场环境

1. 大型银行在县域发展迅速

大行“下沉”县域趋势明显。此外，大行服务农村小微企业的专业性也在不断提升。自2016年以后，大型银行陆续成立了普惠金融事业部、农村金融事业部等专业化服务机构，引入与服务“大中型企业”不同的专业小微金融技术。当前，如图所示 ，工、农、中、建、邮储五大行的涉农贷款余额由2019年的10.2万亿元增加到2022年的15.7万亿元，增幅为53.9%，年均增速为15.4%，高于全部机构涉农贷款同期增速的11.8%。同时，在全部涉农贷款余额中的占比在2019年以后也出现持续上升，由29.1% 增加到2022年的31.9% ，这说明大型商业银行正在加强对县域经济的支持力度，同时其乡村金融市场份额也在不断上升。

2.大行下沉对农信系统的挑战

大型银行下沉加剧了乡村金融市场的竞争程度，也打乱了农信系统在乡村原有的业务发展布局，农信系统需要采取措施应对更激烈的竞争带来的挑战，减少客户的流失，特别是优质客户被 “掐尖”。这些挑战主要体现在：第一，大型银行的融资利率更低。第二，大型银行更易获得全国性试点政策。第三，大型银行凭借金融科技为客户提供更优质的服务。

三.内部因素

1. 管理体制的不足

除直辖市和部分省区外，目前多数省农信系统的管理体制是由省政府领导、省联社具体负责，这种管理体制是我国由财政主导向金融主导的经济发展模式下，中央与地方政府对全国金融资源进行统筹配置的结果。客观上，省联社对于农信机构在业务指导、公司治理、防控风险、信息系统建设、资金融通、理顺与县市政府关系方面，充分发挥了管理、指导、协调、服务职能。但另一方面，随着农信系统机构产权改革、公司治理水平逐步提升，县级法人机构在业务层面的独立发展需求日益迫切。在这种情况下，省联社由各个县联社“自下而上入股成立”和“自上而下管理与控制”的矛盾凸现，现在，明确省联社管理职能、理顺二级法人机构之间的关系的呼声越来越多。

2.部分农信机构公司治理存在较严重缺陷

2003年改革后，随着产权制度进一步明晰，农信社的公司治理水平有了显著提升。但是，虽然“三会一层”为主体的公司治理组织架构普遍建立，仍有一些农信机构在治理上存在严重缺陷，主要体现在关键经营决策由少数人掌控，未形成有效的委托-代理的制衡机制。

3.风险控制能力较低

自2018年以来，央行会定期开展对金融机构的评级，从结果看农信系统高风险机构数量最多。如表所示，2020-2021年央行对4023家、4021家大中小银行的评级中，高风险机构数量最多的仍然集中在农信系统，2020年、2021年农信系统高风险机构数量分别为285家、186家，这些机构的总资产占到整个农信系统总资产的8%、5%。

4.数字化转型能力较低

金融业务的数字化转型已经成为金融机构提升服务效率、防控风险的必然要求，但是金融科技投入所需要的资金体量是非常大的，作为县域独立法人，数字化转型所需的人才、资金、技术投入能力有限，这也间接造成了在数字化转型的趋势下，数字能力弱成为了农信系统竞争中的短板。如何提升数字化发展能力，也是农信系统当前面临的挑战之一。

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