国务院出手治理罚款：“坚决防止罚款收入不合理增长”

经济观察网 记者 杜涛 2月19日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

《意见》提出，要依法科学行使罚款设定权。政府立法要严守罚款设定权限，科学适用过罚相当原则，新设罚款和确定罚款数额时，该宽则宽、当严则严，避免失衡；能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。

同时，《意见》也明确要严格规范罚款实施活动。任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。

在合理确定罚款数额方面，《意见》提出，设定罚款要符合行政处罚法和相关法律规范的立法目的，一般要明确罚款数额，科学采用数额罚、倍数（比例）罚等方法。规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。各地区、各部门要根据地域、领域等因素，适时调整本地区、本部门规定的适用听证程序的“较大数额罚款”标准。

《意见》指出，要坚决防止罚款收入不合理增长，严肃查处罚款收入不真实、违规处置罚款收入等问题。要依法加强对罚款收入的规范化管理，强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查。

近年来，政策对罚款监管力度不断趋严。此前2021年12月17日，国办督查室在国务院“互联网+督查”平台公开通报了河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派等问题。

2023年11月，国务院曾印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消了住房城乡建设等领域16个罚款事项，并对工业和信息化等领域17个罚款事项进行了调整。

2月19日，某市财政部门非税收入负责人告诉记者，《意见》的出台能够营造良好营商环境，逐步厘清政府和市场的边界，建设统一大市场。同时，《意见》能够促进地方政府提升治理水平，倒逼地方政府和执法部门更加遵法和守法。

罚款收入一般与没收收入一并列入“罚没收入”项，是指法律、法规和规章授权的执行处罚的部门依法对当事人实施处罚取得的罚没款以及没收物品的收入。

上述负责人说，罚没收入属于非税收入。非税收入会用来解决财政支出的缺口问题，比如预算制定完毕后，收入不够支出，地方政府肯定会寻找各种办法解决缺口问题。但是使用罚没收入的方式比较少见，大部分会使用处置资产资源，增加其他非税收入的方式来弥补缺口。

“除非财政收支矛盾到了特别严重的情况下，不然地方政府不会去使用罚没收入弥补收支差距。”上述负责人称，一般而言，罚没收入占比越高的地方，其经济发展情况都会相对困难。因为越是经济发达地区，税收收入占比越高。

从全国情况来看，非税收入中罚没收入呈现下降趋势。财政部2023年上半年财政收支情况新闻发布会指出，上半年，全国非税收入19542亿元，同比下降0.6%。其中，国有资源（资产）有偿使用收入增长10.7%，主要是地方多渠道盘活闲置资产；全国行政事业性收费收入下降12.5%，罚没收入下降16.2%。

2023年，部分地区也出现罚没收入下降的情况，出现的原因不一。

2023年10月26日，在咸宁市第六届人民代表大会常务委员会第十一次会议上，咸宁市财政局局长毛湘宁就表示，咸宁市非税收入由71600万元调整为60100万元，减少11500万元，下降16.1％。其中，罚没收入减少13080万元，主要是大案要案、拆违建筑罚没收入不及预期。

2023年10月，乌兰察布市财政局网站公布的化德县2023年三季度政府非税收入执行情况分析，其中提及罚没收入降幅较大。2023年三季度罚没收入完成2121万元，较上年同期减少了1083万元，减少了33.8%，下降的主要原因是纪检和应急管理部门案件的减少。

2023年11月30日，乌兰察布市财政局网站公布的四子王旗2023年1-10月非税收入收缴执行情况分析，也提到罚没收入完成1108.55万元，比上年同期减少413.19万元，减少27.15%，其中，基金罚没收入预计比上年同期减少300万元，减少60%，主要原因是纪检罚没收入减少。

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杜涛经济观察报部门主任

财税与环保新闻部主任
长期关注宏观经济，财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。