被政治化的难民援助：对近东救济工程处的惩罚是对一种集体惩罚

包括美国在内的至少十几个国家已经暂停向负责向巴勒斯坦难民提供援助的联合国机构——近东救济工程处提供资金，这一决定是在以色列指控近东救济工程处的12名员工于2023年10月7日参与哈马斯袭击之后做出的。作为回应，近东救济工程处解雇了所有被指控的员工并展开了调查。

尽管这些指控的严重性众所周知，而且美国一直热衷于淡化暂停资助的重要性，但此举并不符合过往先例。以往，西方的捐助国并未因联合国其他机构或维和行动涉嫌性侵犯、腐败或参与战争罪行而停止资金支持。

实际上，减少对近东救济工程处的资金支持将对加沙的170万巴勒斯坦难民及另外40万非难民身份的巴勒斯坦人产生影响，这些人群很多都受益于近东救济工程处的基础设施项目。一些批评者进一步指出，削减该机构的资金就等同于对巴勒斯坦人施加集体惩罚。

理论上，难民援助及更广泛的人道主义援助应当保持中立和公正。然而，作为移民和国际关系领域的专家所知，资金经常被作为外交政策的一种工具，以奖励盟友和惩罚敌人。在这种背景下，减少对近东救济工程处的资金支持，反映了对难民援助，特别是巴勒斯坦难民援助政治化的更广泛趋势。

什么是近东救济工程处？

近东救济工程处（UNRWA）是联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的简称，成立于1948年以色列建国前的几个月和随后的阿以战争中，约75万巴勒斯坦人被驱逐或逃离家园两年后。

1948年阿以战争期间，巴勒斯坦人逃离家园。图片来自History/Universal Images Group via Getty Images

在近东救济工程处成立之前，国际和地方组织，包括许多宗教机构，已经开始为流离失所的巴勒斯坦人提供服务。在对难民营中普遍存在的极端贫困和悲惨状况进行了调查之后，1949年，包括所有阿拉伯国家和以色列在内的联合国大会投票决定成立近东救济工程处。

从那时起，近东救济工程处就一直是主要的援助组织，为生活在五个地区的600万巴勒斯坦人提供食品、医疗、学校教育，有时还提供住房，包括约旦、黎巴嫩、叙利亚以及巴勒斯坦被占领土：约旦河西岸和加沙地带。

巴勒斯坦人的大规模流离失所被称为"大灾难"，发生在1951年的《难民公约》之前，该公约将难民定义为因"1951年1月1日之前在欧洲发生的事件"，而有充分理由担心受到迫害的任何人。尽管1967年的一项议定书将这一定义扩展到全世界，但巴勒斯坦人仍被排除在保护难民的主要国际体系之外。

虽然近东救济工程处负责为巴勒斯坦难民提供服务，但联合国也于1948年成立了联合国巴勒斯坦和解委员会，以寻求长期的政治解决方案，并"促进难民的遣返、重新安置、经济和社会恢复以及支付赔偿"。

因此，近东救济工程处并未被授权推动其他难民情况中所见的传统持久解决方案。实际上，调解委员会仅在成立初期几年活跃过，之后便被美国主导的和平进程所取代。

近东救济工程处是政治性组织吗？

自设立之初，近东救济工程处便不断受到政治因素的左右，特别是在巴以关系紧张之际更是如此。

作为联合国下属机构，近东救济工程处理应站在非政治的立场上，然而，巴勒斯坦、以色列及包括美国在内的捐赠国家却时常指责其行为带有明显的政治倾向。

该机构在教育、卫生和基础设施等五大领域内承担着国家级别的职责，尽管其使命受到限制，不得涉足政治或安全领域。

巴勒斯坦方面最初对近东救济工程处持反对态度，原因在于该机构最初主要致力于经济手段帮助难民融入接纳国。

虽然近东救济工程处正式遵循联合国大会194号决议，主张巴勒斯坦难民返回故乡，但联合国、英国和美国的官员们仍旧探索着将巴勒斯坦人重新安置并融入东道国的方案，认为这对解决巴勒斯坦难民问题乃至更广泛的巴以冲突有着政治上的好处。从这个角度看，巴勒斯坦人认为近东救济工程处不仅政治色彩浓厚，而且还在积极伤害他们的利益。

随着时间的推移，在巴勒斯坦难民的强烈要求下，近东救济工程处逐渐将其重点从就业转移到了教育领域。但以色列方面认为，近东救济工程处的教学内容进一步激化了巴勒斯坦的敌对情绪，以色列政府因此坚持审查并批准加沙地带与西岸所有的教学材料，毕竟自1967年起，以色列一直占领这两块地区。

2024年1月30日，在众议院听证会上，一名抗议者被美国国会警察带走。亚历克斯·王/盖蒂图片社

尽管以色列长期对近东救济工程处在难民营提供的教育及其角色持有保留态度，但这一国际社会资助的机构每年也为以色列节约了数以百万计的经费。作为占领国，以色列本应负责提供这些基础服务。

自20世纪60年代起，作为近东救济工程处主要捐赠者的美国以及其他西方国家，多次表达了利用援助来预防难民激进化的愿望。

为应对日益增长的武装反对派团体问题，美国在1970年对其对近东救济工程处的援助中增加了一条款，要求确保美国提供的资金不得用于支持接受军事训练的任何难民，无论他们是所谓的巴勒斯坦解放组织还是其他游击队伍的成员。

近东救济工程处遵循了这一要求，并每年发布员工名单供东道国政府审核，尽管如此，该机构雇用了约3万名员工，其中绝大多数为巴勒斯坦人。

鉴于人们对近东救济工程处可能与激进行为有关联的质疑，以色列和国际观察机构便开始记录该组织大量巴勒斯坦员工在社交媒体上的活动，以此作为监控其行为的一种手段。

一再削减资金

美国利用其在联合国的资金和权力来阻止对以色列的批评，否决了至少45项批评以色列的联合国决议。近期的资金冻结并非美国首次因巴勒斯坦问题削减对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）或其他联合国机构的拨款。

2011年，当联合国教科文组织（UNESCO）通过投票接纳巴勒斯坦为正式成员后，美国随即削减了对该机构的全部资助。奥巴马政府对此辩护，指出根据90年代的法律，美国须切断对接纳巴勒斯坦为成员的任何联合国机构的资金支持。

这一决定产生了深远的影响。在接下来的四年里，联合国教科文组织不得不削减了一半的工作人员，并缩减业务。随后，唐纳德·特朗普总统使美国完全退出了联合国教科文组织。

2018年，特朗普政府暂停了对近东救济工程处6000万美元的捐款，声称这一措施旨在为巴勒斯坦人谈判制造政治压力。而乔·拜登总统在2021年恢复了对近东救济工程处的资助。

难民援助政治化

巴勒斯坦难民的遭遇并非资助难民被政治化的孤例。

二战结束后，国际社会建立了多个机构以援助难民，然而，这些努力却策略性地将某些群体排除在难民的定义之外。比如，美国支持联合国善后救济总署（UNRRA）来帮助二战后的流离失所者，却同时抵制了苏联对强制遣返流亡各国的苏联公民的要求。

美国还创立了另一个机构——国际移民组织的前身，目的在于避免苏联的干预。在很多方面，近东救济工程处的成立及其将巴勒斯坦难民排除在更广泛难民体系之外的行为，与上述情形颇为相似。

通过明确指定对联合国机构的自愿捐助用途，难民资助进一步被政治化。尽管某些机构的资金来源于联合国的会费，但近东救济工程处、联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）以及国际移民组织的大部分资金来自成员国的自愿捐款。

这些捐款可能被专门用于某些活动或地区，从而使捐助国如美国或欧盟决定哪些难民群体能获得援助，哪些不能。截至2022年，指定用途的捐款占联合国难民署预算的近96%，国际移民组织预算的96%，以及近东救济工程处资金的74%。

因此，对近东救济工程处资金的任何削减都将直接影响其向加沙地区巴勒斯坦难民提供服务的能力——尤其是在许多难民因战争而面临饥饿、疾病和无家可归的情况下。

作者简介：尼古拉斯·R·米辛斯基博士是缅因大学政治学和国际事务系助理教授。他的研究重点是全球治理，特别是国家和国际组织如何应对难民、移民、气候变化和建设和平。米辛斯基出版了两本书：《委派责任：欧盟移民问题国际合作》和《联合国全球契约：治理移民和难民》。
凯尔西·诺曼，莱斯大学贝克公共政策研究所中东研究员兼妇女权利、人权和难民项目主任。2021年出版了《勉强的接待：中东和北非的难民、移民和治理》。