哈尔滨旅游经济爆棚是参与式治理的绝好案例

（本文主要内容已发表于《财经》杂志2024年第3期）

作者：欧纯智[1] 贾康[2]

新近哈尔滨冰雪旅游火热爆棚，向世人展示了治理理念转变带来的无限商机。商家和市民被动员起来，为游客提供细致贴心热忱周到的服务，地方政府引导和组织辖区内商家和市民的参与式治理，确实是一次成功的实践。在此之前，已有“淄博”烧烤的好案例，把特殊疫情管控时期衍生的直观上“消费降级”的烧烤聚集，引出嘉年华式的民众美好生活热潮，异乎寻常地擦亮了城市名片，带出“治理升级”的新境界，潜移默化地推出城市未来综合发展新局面。我们不知此次哈尔滨市在决策上是否专门借鉴了淄博富于启发性的经验，但哈尔滨异乎寻常的冰雪文旅火爆蹿红，确实与淄博有异曲同工之处。服务型政府的开明、创新，引导动员众多商家与市民新意、暖意迭出的跟进，多方参与形成合力引致如此庞大气场烘托的城市友好形象与诱人的欢愉体验，见证了把组织和自组织、调控和自调控、管理和自管理融于一体的“参与式治理”新境界的魅力。

政府服务型取向下的功能发挥：自发市场的活力激发与秩序维护

我们知道，自原始人之间交易的出现以来，直到现代审慎的经理人员之间交易的决定，以及江湖式世界中大规模非正规部门的活动，均无可辩驳地显示着大量市场行为是自发形成的，而且具有“野火烧不尽，春风吹又生”不可遏制的特点。无处不在的市场只需满足两个条件：交易对应的收益是显著的，以及交易是自愿和安全的。[3]而政府之于市场，既可以运用其权能保障交易的自愿与安全，也可以实施错误干预而抵消和毁掉市场带出的交易收益。大量发展中经济体的社会实践表明，政府的不当干预可以导致市场毫无作用，因而也解释了为什么大部分存在广泛市场的欠发达经济体依然贫穷。[4]然而，政府对于市场秩序的保障与捍卫却又不可缺少，需要把竞争控制在社会秩序允许范围内，平衡好各方利益。托克维尔150多年前有言：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独立创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”[5]这里他在肯定政府不可或缺的同时，道出了国家并非无所不能的命运，强调社会自治是国家治理不可或缺的补充。也可以这样理解，在国家治理视域，需要社会力量参与合作以利其优化。当前社会，远比托克维尔所处的时代更加复杂、多元，不仅需要社会自治力量协助政府治理，而且需要政府与社会自治力量推进创新式合作来进行治理状态的升级。[6]

我们知道，在人类社会的自然状态下，个体与个体之间、个体与群体之间或者群体与群体之间的利益冲突，如果发展到一方企图将另一方置于自己的绝对权力掌握之下，就可能进入“战争状态”。为避免陷入极端化的冲突，人类要寻求共同体状态，出现争议可以诉请经法律程序解决。[7]“自然状态”是不可持续的状态，而唯有具备公共权威的共同体状态，才能将人类从无序战争状态解救出来。必须承认，政府能在个体与个体之间、个体与群体之间或者群体与群体之间发挥协调作用，这是政府解救市场失灵的最朴素道理。前些年距哈尔滨280公里的雪乡旅游宰客丑闻，和今年哈尔滨市冰雪旅游好评如潮的火爆，一是市场失灵政府缺位，另一是政府与商家、市民引致市场潜力迸发，于两方面都可称最好例证。

亚当斯密在《道德情操论》里首次提出的那只著名的“看不见的手”，其实是要建立在现代国家基础之上，政府以“润物细无声”的方式捍卫和保障市场自由，包括但不限于法律体系和政治秩序来强制执行合同、保护产权、执行抵押协议、提供有限责任的公司安排，并为长久运转且广泛应用的资本市场提供便利等等，以提高投资和借贷的流动性，支持企业活力的释放和经济繁荣。这些安排在人们预期中必须保持稳定。这会为社会带来市场的全部好处，包括复杂高端的工业产品得以研发制造，长期的国际贸易与合作也能够稳健地开展。如果缺乏适当制度环境，一国将无法顺利持久地开展国际贸易与合作，被迫局限于国内经济的自我循环，从而发展乏力。[8]由此可看到，政府与市场总体而言从来都不应是竞争与替代关系，而应该是良性互动的协作关系。政府与市场最好的关系就是通过有为、有限政府对市场保驾护航，来实现市场资源配置决定性作用，提供出充分的就业、支持政府运转和全民福利的税收，富含科技元素的高端工业产品，以及持续稳健的国际贸易与投资。尤其是现阶段，美国主导的全球产业链“去中国化”的当下[9]，我们更需要政府有效回应民众诉求，吸纳民众参与治理，彰显中国特色社会主义国家制度优势，保障市场秩序，给国内外投资者以信心，在进一步扩大改革开放中，创造高水平社会主义市场经济的制度环境，以经济发展的有效性进一步加持政治合法性。[10]所以我们非常有必要厘清政府本质，敦促政府有效发挥维护市场正常且良性运转的作用。

登哈特夫妇开创的新公共服务理论，实现了对新公共管理理论的范式超越，摈弃了原有新公共管理理论特别是企业家政府理论的缺陷——强调政府重视经济效益，有意无意弱化或者说忽视公共利益的价值所在。新公共服务理论没有否定政府要重视经济效益，但更强调公共性之于政府的重要价值所在——实现公共利益，弘扬公共价值。登哈特夫妇基于社区和市民社会模型，在组织对话的基础上，提出了政府“服务而非掌舵”的功能定位，这是服务型政府核心理论的基石。不难看出，哈尔滨冰雪旅游的案例体现了政府正在努力践行这个原则：有效供给的主体是商家和市民，政府为商家和市民提供组织服务，只有当“航向”发生偏离的时候，政府才出手加以纠正，极大地调动了商家和市民参与旅游市场的积极性。

商家参与治理：潜能调动为“团结共赢”活力

参与式治理可以使公共管理与政策执行得到民众最大程度的支持与拥护。统治（管理、服务）的权威来源于被统治者（被管理者、被服务者）的同意，这是其合法性的重要来源，善治一定离不开民众的充分参与。此外，激励能改变个体行为，这是管理学的金科玉律——不可否认的是经济激励确实是非常好用的一种引导行为的办法，善用激励是政府保证民众参与治理并能围绕公共利益行事的有效方法。人们通常理解的激励往往指向经济利益，然而经济激励又并不是唯一的激励，个体往往还希望达到声望、尊敬、联盟以及其他社会的和心理的目标。[11]当经济激励驱使个体偏离既定公共利益行事的时候，政府可以通过社会激励纠正个体背离公共利益的行为，即当经济激励失灵或者不当的时候，政府以引导动员方式给出的社会激励，可以成为经济激励的一个有益替代或者补充，即那只著名的“看不见的手”要联合“看得见的手”（守夜人，即政府）共同发力，有所作为。

众所周知，哈尔滨的冰雪美景年年都有，而旅游市场火爆的景象只是今年才有，这首先是政府优化治理理念，尊重市场规律，从管理型政府向服务型政府转变，将商家引导、激励而吸纳到治理体系当中的结果。具体做法包括但不限于，引领商家完善服务意识，通过社会激励方式充分调动商家维护健康旅游环境的自愿自觉，引导商家打造冰雪旅游天堂的殊荣并最终获得较之以往更多的收入。旅游火爆不仅能繁荣地方经济，增加税收收入，更能促进就业，展示哈尔滨全新治理形象，使本地商家与居民和游客都得实惠而获利共赢。当冰雪大世界开园首日受到游客铺天盖地质疑的时候，相关部门第一时间赶赴现场督导，商家致歉，对“68元锅包肉”和出租车宰客行为坚决予以打击绝不手软。政府维护市场秩序的决心和雷厉风行的作风，以及商家普遍表现出的对维护公平市场秩序的渴望和自愿自觉，导致个别商家如果宰客不仅会害怕政府处罚，更担心破坏旅游市场声誉遭到同行长久的唾弃和排挤。商家通过具有内生动力的积极努力，迅速以优质的服务和惠民的价格在游客心中重塑特色冰雪文化旅游形象，而前面游客的满意必然带来后续更多游客的追捧，所以元旦三天破59亿元的巨量旅游收入，成为顺理成章的“团结共赢”式收获。可见社会激励与经济激励绝非矛盾关系，社会激励的有效发挥必然在长期中带来持续可观的经济利益和社会综合绩效。

哈尔滨的商家会因为今年的惠民价格而吃亏吗？显然没有，并且在很大程度上扭转了游客对前些年一到冬天就频繁见诸报端的雪乡宰客恶名的刻板印象，甚至几乎颠覆了人们既往对东北体制僵化的认知，南方的游客纷纷涌入。从商业角度来看，如果允许竞争性的商家自行其是，让单方的经济激励促使每一个商家都希望把自己的商品卖出天价，必然导致前些年有关雪乡宰客的丑闻，使游客望而却步，游客越少商家收益越低，商家越是漫天要价以维持运营成本，市场份额必然呈现萎缩现象，这将形成恶性循环极大地破坏旅游市场的整体收入——这类似于哈丁所言的“公地悲剧”。在这种实为互相伤害的无序竞争下，个体越努力，公共利益越小，越守法经营的商家越处于劣势，并最终被迫退出。[12]个体理性导致群体的非理性，群体中的个体并不会自发地为群体利益行事[13]，结果就是没有游客爱来了。这些负面评价甚至已经关联到“投资不过山海关”的魔咒式社会舆情，对当地的经济发展会造成恶劣而可能深远的影响。

如果从治理角度来看，宰客丑闻说到底是治理能力低下，政府应有作为却处于缺位状态。那么简单地加大政府规模或者加强管制力度能够根治这种现象吗？在实践中，政府规模越大，在适应快速变化的市场环境方面却可能越显得迟钝笨拙，通过加强管制来纠正官僚制功能失调的努力，很容易会加剧错误，其结果是规模回报的降低。[14]关键是政府发挥其作用的机制是否合理得当，政府不但有为还要有限。对形式主义、官僚作风都应作最大努力加以克服。向服务型政府职能定位的转变，亟应掌握参与式治理的要领。本例前面所表现出问题的根本原因，是商家没有被有效地引导、组织为激励兼容状态，行丛林之法，则囚徒困境不可避免，受本能的经济利益驱动，各自为政，沦为乌合之众。然而否极泰来，知耻而后勇，哈尔滨市政府锐意创新进取，成为冰雪旅游积极推动者，和众多商家热情贴心服务的幕后引导组织者。很显然，多元主体共同参与，供给方、需求方，秩序维护者顺乎规律形成团结共赢关系，在提升冰雪旅游服务与管理质量的过程中，能够有效防范、化解既往层出不穷的宰客丑闻危机因素，使商家团结起来共同打造冰雪旅游目的地的盛誉，处处彰显团结友好的力量。在这里，游客和商家平时看不到或者并不强烈感受到政府的存在，而政府却又无处不在，只要出现游客权益受到侵害的情况，有望政府立刻出现帮助游客维护权益，政府的善治能力加上行业中激励兼容伴随的制约机制，对可能出现的个别商家不良行为形成震慑作用，使每一个商家都不敢恣意宰客的同时，又充分放手让商家合法经营，发挥聪明才智使潜能形成显效。政府该管的管到位，管理的方式要充分尊重人性的基本特征，要与市场机制兼容，不该管的就坚决放开不管，既不缺位也不越位，如此一来，哪个商家和消费者会不爱政府这只“看得见的手”呢？

志愿者参与治理：利他是高阶的利己

还应看到，哈尔滨冰雪旅游火爆仅仅靠政府引导动员商家为游客提供优质服务，恐怕还不足以解释全部原因，这是政府、商家、市民（包括志愿者）合力的结果。哈尔滨市民热情的志愿服务，也是促成这一现象级正面案例的重要因素。首先需要厘清一个基本认知框架：志愿者自愿提供服务，并非纯由毫无利益因素的利他主义使然，人类无自身目的指向的行为难以维持，所以说利益动因也是志愿者能够被动员和组织起来的基础，但在志愿者行为范式中，这种利益动因已上升为高阶层次与“人的自我实现”的诉求相通。[15]社会规范可以通过荣辱感和社会良知的认同与肯定等方式，强化个体价值导向。针对哈尔滨冰雪旅游火爆这个案例我们可以理解到，大量市民将此视为让外界重新认识哈尔滨，向世界展示哈尔滨善治能力和宜商市场环境从而提升“哈尔滨人”形象的契机，所以积极投入志愿服务，以期未来吸引更多的外来游客与外部投资，振兴家乡经济。如果能够实现这一愿景，那么最受益的是谁？当然正是哈尔滨市民。前述“看不见的手”与“看得见的手”的结合，是组织市民参与志愿者服务的幕后推手，为游客衔接了有章法且贴心的志愿服务供给。从这个意义上说，社会规范可以框定个体行为，并且使志愿者自愿提供服务的个体体会到个人获得感提高的前景，换言之，不提供服务的时候个体获得感必不充分，甚至收益下降。政府只需在制度和秩序、规则的设计上，用引导个体诉求的方式实现公共利益即可。[16]市民积极参与志愿者服务，已是哈尔滨冰雪旅游高质量服务浓妆重彩的亮丽一笔，因为所有市民都在期待哈尔滨的活力呈现出来，未来会变得更好。市民的积极性被调动起来，志愿者服务被引导、示范、组织起来，志愿服务升华而成就利他，其实也就是高阶的利己，这是政府将个体利益引导到与公共利益融合的轨道，彰显的是治理智慧与水平。

当然，组织志愿者服务，向来不是一件容易的事，还有一些潜在的制约因素会影响动员组织的效率和效果。这是由于在一个社会中，如果文化和规范能够引导人们努力承担责任和追求高层次的“人的自我实现”，这样的社会更有可能出现和发展个体自愿提供公共产品与服务。也可以这样理解：激发个体持续良性合作的前提，是每个个体确信他人会根据我们的付出情况来调整自己的行动，即如果我们增加付出，他人也会相应地增加支付而达到共赢。通俗一点说，就是哈尔滨冰雪旅游搞得越好，市民越积极热情提供志愿者服务，游客就会越多，哈尔滨的区域发展和哈尔滨的市民就会越受益。这种心理预期往往不是天然具有的，但是可以引导和强化，会实实在在地影响个体行为。政府和先行者群体引导这种预期，也是社会行为规范的一部分。社会行为规范如果是善意的、合作的，则个体的这种预期便有望得以实现。如果社会行为规范滑入纯个体的急功近利，甚至是欺骗的、掠夺式的，则个体的这种预期不会实现，也就不会再有此类心理预期的形成。健康、进步的社会规范扩大了合作范围，合作可以不必限定在熟人之间。

我们会发现，在人类文明的进步过程中，崇尚信任的群体由于个体与个体之间能够展开合作而变得越来越富有，而崇尚欺骗掠夺的群体由于个体之间展开合作的成本很大或者合作无法达成会导致该群体越来越贫穷。然而群体成员不借助外力就能够达到善意合作在现实中是很难的，尽管合作会为每个人带来好处。当群体内缺乏诚实守信的合作记录，则个体之间很难建立起信任。因此，来自于政府或“先知先觉者”的“第一推动力”的意义便得以彰显。淄博也好，哈尔滨也好，这种第一推动力都值得充分肯定，而且应当以机制可持续性来延续良性循环过程。

所谓打造良好营商环境，其实就是这个道理。营商环境不好，就会发生劣币驱逐良币的悲剧。社会规范只限定在其具有影响力的区域内才能发挥其引导个体行为的作用。如果个体从崇尚善良合作的区域转入崇尚欺骗掠夺的区域，那么他合作的预期很难维持，社会中的个体大都会“入乡随俗”，如果当地的社会规范处于不良状态，甚至以欺骗掠夺的方式行事。那么导致的，将是社会的割裂、无序、紊乱。试想如果有个体积极投入群体合作，而他人并没有同等的回应只想坐享其成，那么崇尚善意合作的个体在感到被欺骗愚弄以后，也会停止原合作行为，乃至会加入这个行列，人与人之间再很难开展建设性的合作，或者说市场中的经济行为成本会明显增加，因为“信任合作”业已不复存在。营商环境清明，不良商家无处藏身，是一个能够自我加强的循环机制，要么良性循环市场环境越来越好，要么恶性循环市场环境越来越差。所以说，政府的意义在于利用公权力以制度规则及其有效实施机制培育、维持有利于合作的社会规范，从而孕育出健康的市场环境。

结语​

一段时间以来，“投资不过山海关”的舆情魔咒在一定程度上阻碍了东北振兴，当然不可否认的是，这其中也存在东北自身治理能力方面的问题。东北振兴，即重振昔日的繁荣与辉煌，既是东北发展的时代机遇，更是时代发展的迫切需求。所以，重塑政府形象，打造高标准法治化友好型营商环境，成为东北发展的重中之重。如今我们惊喜地发现哈尔滨市正在走出了自己的进步之路，治理理念转变升级使市场迸发出惊人的活力，广泛的商家与市民的自愿参与，为蓬勃的市场发展“众人拾柴”“锦上添花”。中国特色的社会主义民主内在逻辑在于人民当家作主，人民积极参与治理，与政府的作为形成合力，既可以共同打造高标准法治化营商环境，更可以监督治理过程和结果。政府的天职是维护和捍卫市场秩序，尊重市场规律，既不可缺位也不可越位，民众参与治理可以有效避免治理危机因素的发生。哈尔滨所在区域曾历史性地成为“共和国长子”，具有坚实的工业基础，只要市场机制合理有序地充分放开，真正实质性地推进攻坚克难的改革创新，有效扭转“投资不过山海关”的负面舆情，有针对性地出台务实的系统化政策措施，吸引人才、科技、金融、管理等要素助力产业升级发展，那么哈尔滨有望能够较快实现围绕相关制造业基础的产业集聚、换代更迭、数实融合、转型升级，以及服务业的勃兴，呈现出“蓄之既久，其发必速”的几何级数增长态势。所以对于哈尔滨来说，冰雪旅游火爆仅是一个开始，充分展示了政府的善治能力和商家市民的高素质，意味着营商环境已经加速优化转变，以适应外部投资需要，预示着东北二次出发，注定要有一场翻天覆地的变革，来重拾昔日的辉煌。

[1] 华夏新供给经济学研究院研究员

[2] 华夏新供给经济学研究院创始院长

[3] [美]曼瑟·奥尔森. 权力与繁荣[M]. 苏长和等, 译. 上海：上海人民出版社, 2018,191 .

[4] [美]曼瑟·奥尔森. 权力与繁荣[M]. 苏长和等, 译. 上海：上海人民出版社, 2018,192 .

[5] [法]托克维尔. 论美国的民主（上卷）[M].董果良,译.北京:商务印书馆, 1997.100-101.

[6] 张康之. 走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学,2006（04）：31-36.

[7] [英]亚当·斯密. 道德情操论[M]. 蒋自强等,译.北京:商务印书馆,1997:230.

[8] [美]曼瑟·奥尔森. 权力与繁荣[M]. 苏长和等, 译. 上海：上海人民出版社, 2018,196-197 .

[9] 欧纯智,贾康.疫情下全球化何去何从？——基于中国供应链配置的思考[J].求是学刊,2020,47(04)

[10] 欧纯智.政府与社会资本合作的善治之路——构建PPP的有效性与合法性[J].中国行政管理,2017(01):57-62.

[11] [美]曼瑟·奥尔森. 集体行动的逻辑——公共物品与集团理论[M]. 陈郁等, 译. 上海：上海人民出版社, 2018, 70.

[12] [美]文森特·奥斯特罗姆. 美国公共行政的思想危机[M]. 毛寿龙, 译. 上海：上海三联书店, 1999, 64-65.

[13] [美]曼瑟·奥尔森. 国家的兴衰——经济增长、滞涨和社会僵化[M]. 李增刚, 译. 上海：上海人民出版社, 2018, 23.

[14] [美]戈登·塔洛克. 官僚体制的政治[M]. 柏克等, 译. 北京：商务印书馆, 2010, 177-175.

[15] [美]亚伯拉罕·马斯洛. 动机与人格[M]. 许金声,译. 北京：中国人民大学出版社，2009（第三版）:157.

[16] 欧纯智,贾康.人性是公共政策的广义理性基础——对理性假设的反思与扩展认识[J].当代财经,2019(09):28-37.

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高品质层次学术交流带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

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做学问的甘苦，如鱼在水，冷暖自知，不足为外人道，但关于做学问的“指导思想”，我愿意在此一披襟怀：写出一些论文或著作并不是目的，这是探索之途上的一小步，是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信，一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云，而真正的学术和真知灼见，才能垂诸久远。

—— 贾 康

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