新修订的行政复议法的变化及对自然资源管理的影响

核心提示：新修订的行政复议法对很多制度和规定进行了根本性、系统性重构，围绕行政复议“发挥化解行政争议主渠道作用”这一要求，从立法目的、复议范围、管辖、程序、审理要求、证据、决定类型、监督管理等方面作出了较大幅度修改和调整，对自然资源管理工作也将产生重要影响。

作者|吕翾

责编|薛应军

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新修订的《中华人民共和国行政复议法》已于2024年1月1日起施行。相较于原行政复议法，修订后的行政复议法不仅在形式上从原有的43条增加至90条，而且在内容上从重构行政复议的功能定位、明确相对集中行政复议管辖权、确立行政复议委员会制度等方面作了大幅度调整。总体来看，新修订的行政复议法对很多制度和规定进行了根本性、系统性重构，围绕行政复议“发挥化解行政争议主渠道作用”这一要求，从立法目的、复议范围、管辖、程序、审理要求、证据、决定类型、监督管理等方面作出了较大幅度修改和调整，对自然资源管理工作也将产生重要影响。

行政复议范围的变化及对自然资源管理的影响

和原行政复议法相比，新修订的行政复议法在行政复议范围方面主要有以下几个变化：一是将原行政复议法中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。这既与行政诉讼法保持一致，也便于群众理解和申请行政复议，有利于杜绝行政复议机关推诿受理复议申请。二是扩大行政复议范围，将所有自然资源征收征用及因国土空间规划导致的补偿决定、行政赔偿、排除或者限制竞争、行政协议、政府信息公开等明确列入行政复议范围，对行政争议应收尽收。三是完善行政复议范围的“负面清单”，除明确排除的国防外交等行为外，对其他行政行为都可以申请复议。四是扩大附带审查范围，对有关行政机关和依法授权组织制定的有关自然资源或者国土空间规划的行政规范性文件在申请行政复议时，可以一并提出对该规范性文件的附带审查申请，加强对“红头文件”的监督。五是完善复议前置范围，认为行政机关未履行法定职责的自然资源案件、申请政府信息公开未予公开案件及认为行政决定侵犯其已经依法取得的自然资源所有权、使用权的案件等均应先申请复议再提起诉讼。可见，行政复议范围的变化，对自然资源管理系统的工作会带来深远影响。

原行政复议法确立了“条块结合”的复议管辖体制，即同级政府与上一级垂直领导部门同时承担复议职能，而新修订的行政复议法取消了除垂直领导部门的复议职责，将复议管辖集中于本级人民政府。例如，在自然资源管理或者生态环境保护领域，申请人对地方各级自然资源部门或者生态环境保护部门作出的行政处罚决定不服的，以前可向本级人民政府或上一 级自然资源管理或者生态环境保护部门申请复议，现在统一向本级人民政府申请。这使得自然资源管理或者生态环境保护部门不再作为复议机关审理案件，仅作为被申请人参与复议程序。一方面，作为工作部门，自然资源管理或者生态环境保护部门面对的复议案件数量将大幅降低，减轻其日常工作负担。另一方面，其作为“裁判员”的定位更加淡化，受监督的色彩将更加突出，更促使其依法行政、依规履责，同时也有利于明晰自然资源管理或者生态环境保护的责权利效。

行政复议范围内有关自然资源领域的行政协议类型比较多，例如土地房屋征收征用补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议等。新修订的行政复议法明确规定“认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议”属于复议范围，在立法上与行政诉讼的受理范围保持了一致。同时，自然资源主管部门面对行政协议纳入行政复议的新形势和新要求，应当着重在行政协议文本中的权利义务条款、法律责任条款等的履行，强化契约精神，坚持以人民为中心履职担当，应尽量将可能出现的争议化解在前端。

履职案件和政府信息公开案件前置。对于“对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的决定不服”这一传统复议前置内容，自然资源管理部门要对履行“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”过程中出现的新类型行政行为予以重视。例如，自然资源确权登记等行为应该属于这一前置范畴。

行政复议审理要求的变化及对自然资源管理的影响

新修订的行政复议法规定了公开公正、灵活简便、自我加压的审理程序和要求：一是规定办案原则上要通过灵活方式听取当事人意见，实现开门办案、阳光复议。二是将“可以调解”确立为办案原则，通过调解和平解决自然资源案件行政争议，对保护公民权益、促进行政机关自我纠错也有积极作用。为此，新修订的行政复议法从法律上确立了行政复议调解制度。三是健全行政复议证据规则。新修订的行政复议法对证据种类、真实性、取证方式、举证期限、证据查阅等进行了更全面的规定。需要注意的是，行政机关举证时要对自然资源案件行政行为的合法性及适当性进行举证。四是设立“繁简分流”的审理模式，简案快办、繁案精办，降低群众的时间成本。五是为提高办案质量，新修订的行政复议法规定对重大疑难复杂案件应当听证，且被申请人的负责人应当参加听证。六是建立行政复议委员会，在吸收行政复议委员会试点经验的基础上，新修订的行政复议法第五十二条从法律上确立了行政复议委员会制度。

自然资源权属争议行政裁决的程序相比诉讼程序更加高效快捷。在保证裁决公平正义的前提下，更注重效率，对申请人的诉求裁定得更快，有利于节约成本。同时，为了有效解决问题，一般自然资源主管部门会先进行调解，如果双方相对人对于调解结果不满意或者不能达成有效的调解结果，才会进入裁决程序。诉讼周期长、成本高等因素不利于当事人保障合法权益，相反，有效利用裁决制度可以大大提高效率。

新修订的行政复议法规定了更多可以适用简易程序的情形，被申请人应当在收到申请书副本或申请笔录复印件之日起五日内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。对适用简易程序的案件，行政机关的答复举证期限更短，对执法部门规范执法取证和执法程序提出了更严格要求。在自然资源与生态环境执法领域，除罚金处罚措施外，还有通报批评处罚措施。执法部门在对上述案件进行查处时，应按照《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》等规定进行全面调查取证并规范制作相关证据材料，在下达处罚决定后及时整理归档，确保在涉及行政争议时能够及时答复举证。

新修订的行政复议法规定了在案件审理环节应提请行政复议委员会咨询意见的情形，并明确提请行政复议委员会的案件，行政复议机关应将咨询意见作为重要参考 依据。一般情况下，自然资源与生态环境争议案件相对复杂，符合情形的案件应允许提请行政复议委员会提供咨询意见，尤其应邀请外部专家学者参与到案件办理之中，这不仅可以提高案件审理的专业性，还可能对妥善化解争议、提高效率具有重要意义。

近年来，随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众对公平、正义、法治的需要日益迫切。自然资源事关人民群众重大财产权益，自然资源工作领域的一些矛盾纠纷通过行政复议和行政诉讼表现出来。新修订的行政复议法的实施，需要各级自然资源主管部门在行政复议实践中深刻体会，必须加强和完善制度建设，推进行政争议实质性化解，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势，不断提升自然资源的法治化水平，努力让人民群众在每一起案件中感受到公平正义。

（作者单位：华南理工大学法学院）