4000多条基线背后，成本预算绩效管理的“上海探索”

摘要：成本预算绩效管理改革探索推动上海政府治理能力提升。

根据此前发布的《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》，2024年，成本预算绩效管理改革将在上海全市范围内全面推开，这将影响到每个生活在上海的你我他。

因为成本预算绩效管理除了要做到“降本增效”，还有一个关键目标就是“优化管理”。这种管理可能是营商环境，可能是公共决策，也可能只是一次市民寻求公益援助时的响应速度，它们是看不见、摸不着的政府服务。

从“降本增效”到“优化管理”，是成本预算绩效管理向政府治理能力提升的一次深层探索试验。尽管上海已经在2023年进行了两批市、区试点项目，但成本预算绩效管理仍然是一种“新”办法，怎么落地、怎么推广，都需要上海摸索出一条适合自己的路。

寻找基线 流程再造

中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲介绍，上海市开展成本绩效分析工作，从一开始就进行了整体性制度性创新，强调将成本绩效理念和方法融入预算管理全过程，实现了成本绩效分析与事前评估、预算评审、绩效评价环节的衔接融合。“上海不仅在技术流程、推动机制上有创新，同时也更加强调项目‘功能事前评估’和绩效基线等方法。”

“找基线”是上海探索成本预算绩效管理的重要抓手。基线，可以分为绩效基线和成本基线，绩效基线指工作产出需达到的水平，成本基线指成本核算下来的标准。在2023年上海成本预算绩效管理试点工作中，市、区两级试点项目初步形成了绩效基线1876条，成本基线2195条。

绩效基线主要依靠比较研究来确定。预算单位大多是将本单位服务水平与国内外对标城市的同领域水平进行比较。有的单位先后前往北京、广东、浙江、陕西等省市进行考察学习，并广泛搜集伦敦、东京等国际城市做法和经验，再结合自身历史数据，从而科学确定预期要达到的“绩效水平”。通过多层次对比，找出的绩效基线才能既与财政可承受能力相匹配，又与经济社会发展水平和公众需要相适应，推动上海城市国际化发展。

成本基线则需要通过打开业务流程来审核确定。因为只有把成本结构一五一十、仔仔细细地展示出来，人们才能知道如何去精简优化不科学的工作流程或环节，剔除历史成本中不合理因素，形成各项成本基线。

谈到打开成本，市司法局计财装备处副处长杨柳深有感触。在前两批试点工作中，市司法局承担了“12348”公共法律服务平台项目。为了确定成本标准，当时项目小组去热线中心“蹲守式”调研了三天，梳理清楚了外包服务的工作流程，形成了比过去更加精细的成本模型。

“只有把业务流程打开，我们才能发现不同接听时段，人员合理配置的最优方案。”杨柳介绍，优化各处流程，合理配置各渠道资源分配后，“12348”公共法律服务平台实现了10%以上的降本幅度，超出了项目小组一开始的预期。

“12348”公共法律服务平台项目是上海市诸多公共服务热线的一个代表。

阳光财政 实事求是

确定成本基线几乎是成本预算绩效管理中阻力最大的工作。市财政局绩效评价管理处处长苏永军表示：“各方意见要达成一致很难。但反过来看，这也让财政更加公开和透明。”

“法人一证通”是上海市优化营商环境的一项重要政策，旨在解决政府各部门发放数字证书互不通用的问题，也成为首批试点项目之一。为了平衡财政部门、外包企业等各方意愿，预算单位市经济信息化委力求把成本结构梳理做到极致。例如，为了验证“法人一证通”的介质成本单价，项目小组对介质的直接材料、直接人工及损耗都进行界定，就连介质外包装里的密码信封成本也被单独列为计算项。

“这次的工作完全颠覆了我们过去的工作方法，比以往的所有工作更严谨，分析工作也做得更扎实。”市经济信息化委财务审计处处长徐华说。

这并不是为了追求完美主义，而是因为“法人一证通”项目成果将为上海市其他信息化项目开展成本预算绩效分析提供可复制、可借鉴的标准和经验。市经济信息化委副主任张宏韬表示，像这次改革一样的成本解构，过去大家确实也没做过，所以在摸着石头过河的过程中，最重要的是把握“实事求是”原则，协商讨论清楚人员是否冗余、收费是否合理、资源是否浪费。

成本预算绩效管理的根本宗旨是“花好纳税人的每一分钱”。确定基线，是为了实现成本效益最优比，也就是用最少的钱办更多的事。财政资金取之于民，用之于民，让更多公众参与到绩效评估中合乎情理。据了解，不少试点项目都聘请了会计师事务所作为第三方机构。他们长期为预算单位做审计工作，掌握大量历史数据，便于进行成本核算。

在浦东新区财政局，多方参与已经贯彻在成本绩效工作的全过程中。浦东新区财政局副局长陈昆介绍，在做高标准农田建设项目时，项目组不仅会将项目历史数据打开做全面分析，还会到田间地头实地调研，听取当地农户、村干部的意见。项目组会由财政部门、预算部门、第三方机构的人员和行业专家、绩效专家等组成，同时，调研机会也对人大代表、相关工委等各方监督力量开放，多方共同参与研究协商，以确保标准制定的科学性与合理性。

政府决策 有据可依

在介绍“法人一证通”成本绩效项目过程中，张宏韬提到的一个词：精细管理，让人印象深刻。他认为，上海对成本预算绩效管理这种现代预算制度的探索，实际上也是政府向科学化、精细化管理迈出的重要一步。

财政的变革也必将带动政府治理的变化。引进成本效益分析等方法，实际上不仅仅会影响到重大财政资金分配，还会影响到很多重大事项的决策。同时，成本绩效还建立了一套全过程的管控机制，事后绩效评价也为政绩考核提供了良好支撑。

在所有2023年上海试点项目中，市域铁路南枫线涉及金额最大。市发展改革委固定资产投资处副处长孙森泉介绍，由于重大投资项目一般建设周期较长、环节复杂、涉及部门较多，从方案论证到最终建成可能需要5年到20年不等，所以并不能完全按照年度预算的方式进行成本绩效分析，但成本预算绩效管理的核心方法和理念还是可以运用到重大投资项目管理上。

最终，在确保核心功能效益的前提下，市域铁路南枫线项目通过对照标杆值，保障综合效益最优，实现了优化车站规模约6.1万平方米，降本幅度达17.6%。

但更重要的是，一套完整的市域铁路类型项目绩效指标体系初步形成。实际上，早在本轮成本预算绩效管理实施前，市发展改革委为解决重大投资项目的资金使用合理性问题，就已经研究出台了一系列成本标杆值，这是由考核需求引发的成本对标行为。而在此次系统的成本梳理之后，市发展改革委又将更多无形指标，如前期的环保代价、后期的外部效益增值等纳入绩效指标体系。“这实际上会为之后政府决策提供很大的参考价值。”孙森泉说。

理念的改变，将对政府治理能力的提升产生更深层的影响。“随着预算绩效管理工作的不断深化，各级预算部门的绩效理念逐步增强，但成本的理念还比较弱。”在苏永军看来，理念的不同是成本绩效与过去预算管理最大的区别。下一步，上海各级财政部门将把这次的试点经验贯穿到平时的预算管理当中，同时提升各参与方的成本绩效意识。