研究｜影响城市更新的关键因素及实施难点分析

编者注：改革开放以来，我国城镇化进程快速增长，一二线城市刚性限价、城市核心区域土地开发趋近饱和、土地供应日益紧张，城市更新有助于盘活存量用地，推动空间转型升级，满足城市经济社会发展需要，逐渐成为城市发展的新常态。随着新型城镇化战略的推进，城市更新将被置于更重要的位置，为各地城市提质扩容开拓新的前景与空间。

一、影响城市更新的关键因素

①周期跨度

首先，城市更新村改类项目周期长达5至8年，甚至10年以上。在“三旧”改造中，“旧厂”项目多为单一业主、产权清晰、前期协调难度低，整体开发周期约为3至5年。“旧村”“旧城”改造中产权复杂，开发周期一般为5至8年，且项目蕴含一定风险，若项目进展受阻，周期一般大于10年。

②流程及业态

城市更新项目流程相较普通开发项目流程更为复杂，需在招拍挂前付出大量资金成本。此外，城市更新所涉及政、企、民等主体，产权结构复杂，项目一般要嵌入物业、文创、旅游业等多元化业务，要求参与主体具备成熟的开发经验与优秀的协调能力，达到主营业务丰富、拥有多业态开发经验的要求，以便创建多元合作伙伴关系。

③用途及容量问题

城市更新过程对已有设施在“用途或功能”上的变更会直接导致再开发进程中收益增值等方面的变化。按照管理程序，改变土地用途首先需对控制性详细规划依据法定流程进行修订。这对于一些不拆除重建而是弹性改作他用的已有建筑的再开发来说，提高了制度门槛和实现难度。

“容积率”是地块开发容量的表征指标，是城市更新过程平衡成本与收益、决定开发增值等的重要指标，也是城市更新进程中敏感的要素之一。许多城市更新项目看似在做存量或减量规划，实质却是减量上的“增量”，即通过提升容积率来产生更多的收益，以平衡成本和增加开发吸引力，从而推进更新实施。

④资金投入

城市更新项目一般位于城市的核心区域，改造成本高，尤其在前期的拆迁阶段，资金投入密集。城市更新项目覆盖“投资–建设–运营”三个阶段，未来项目现金流与收益均存在不确定性。对政府而言，保障居民利益的基础上建配基础设施，从而推动城市升级，而城市更新项目存在风险，涉及多方主体，如果项目不能如期转化，会造成人力物力的浪费，损害公共利益。

二、实施城市更新难点分析

由于缺乏系统理论指导和顶层制度设计，目前，我国城市更新工作仍存在一些问题。

①政策存在不适配

与新建项目不同，更新改造项目的前期基础性工作就是在明晰产权的基础上进行产权变更和产权收益分配。土地政策是城市更新项目推进的关键性、源头性环节。但现实中，由于历史遗留问题等诸多原因，我国存量建筑的产权复杂，很多建筑物业的产权模糊且业主分散，甚至存在找不到原产权人的情况，增加了城市更新的难度。

此外，目前我国土地管理制度设计主要面向新增建设项目，对城市更新项目特别是综合整治类改造项目经常遇到的土地确权、产权注销、用途改变，以及不合规用地处理等问题，还缺乏相应的制度安排，一定程度上导致城市更新项目启动困难。

②综合整治不足

在城市规划建设过程中缺乏城市功能结构调整的整体考虑，忽略了更新地段丰富的社会生活和稳定的社会网络，引发利益格局扭曲、利益分配不公、公共项目难以落地、社会矛盾加剧等问题。而且，单个零散的更新项目往往背离城市更新的宏观目标，无法从本质上解决城市布局紊乱、交通拥堵严重、环境质量低下，以及市政设施和公共设施等利用效率低下等问题。

③超出预期规划范围

某些城市在更新过程中，存在超出预期规划问题，使得后期开发强度较大。由于容量、密度大，进而增加了城市交通、基础设施建设压力，不能有效解决城市人口密度问题。同时，因为城市更新改造的标准不一，城市居民生活质量、居住环境并未得到明显改善。特别是在城市更新阶段，未充分考虑公共服务配套设施，使得后期改造难度加大，进而阻碍了城市发展。

④历史遗留问题复杂

从实地调研看，由于很多城市特别是大城市的老城区，早期的土地利用缺乏整体布局，土地权属不清、用途模糊、历史遗留问题多的情况普遍存在，还有各种形式的违法违规用地问题。特别是在繁华的历史街区，商业与居住分布混杂，房屋私搭乱建现象较为普遍，房屋和土地权属关系复杂。而且不少项目实施主体反映，在城市更新项目实施过程中，经常会遇到历史遗留的违法违规用地问题，由于时间久远、交易混乱，关系理清过程较复杂。

总结

城市更新是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，面广量大，矛盾众多，牵一发而动全身，需要长期、艰巨和复杂的实现过程。应以人民对美好生活的向往和未来城市的可持续发展为蓝图，守住城市发展的底线，将城市更新置于城市社会、经济、文化、生态整体关联加以综合协调，有序推动城市更新工作的系统化、合理化和科学化。