王建：公办中小学编外用师模式与编制管理改革政策探讨——基于成都市双流区改革经验的分析

我国公办中小学教师被纳入事业编制管理，享受国家规定的工资福利待遇和稳定的工作保障。然而，长期以来城乡公办中小学存在着一批没有编制却承担教育教学工作的人员，从传统的“民办教师”到“代课教师”，再到目前的“临聘教师”，这些“编外”教师作为特定历史条件下形成的中小学教师队伍的组成部分，对于普及农村义务教育乃至有效缓解城市学校教师编制供给不足，曾经或正在发挥着极其重要的作用。特别是近些年来，随着新型城镇化发展和生育政策调整，城市、县城中小学因学龄人口快速增加普遍面临教师编制短缺难题，一些地区在实践中探索出了各具特色的编外教师供给与管理新模式。在加快修订教师法之际，分析探讨这些地方的改革经验，对于完善新时代中国特色的教师人事管理制度有重要的政策启示和借鉴价值。

一、我国公办中小学编外教师问题来源与政策沿革

编制是我国教师人事制度体系中的基础性制度，是确定学校教职工人员总量及其种类、结构的依据，人事部门根据核定的编制定额配置人员，财政部门据此进行拨款，是教师依法获取工资、津贴、社会保险和相关福利等合法权益和待遇的基本路径。中华人民共和国成立以来，中小学教师队伍中长期存在着一批“编外”身份的教师，其群体样貌与管理政策发生多次变动。

（一）民办教师（1949—1986年）

建国初期，伴随计划经济体制建立起来的人事管理制度，实行高度集中统一的机构人员编制管理，公办中小学是由国家举办并由财政经费开支保障运行的机构，教师编制一般由县级以上的教育行政部门负责、审批和下达。为尽快普及基础教育，国家确立了“两条腿走路”的办学方针，实行国家办学、厂矿企业办学和群众办学并举，经过专门师范教育、纳入国家编制管理的公办教师优先满足城市教育发展需要，没有受过专门师范教育的非正规师资即民办教师成为农村中小学的主要师资力量。据统计，1977年全国中小学民办教师人数达491万人，其中农村小学民办教师为334万人，占农村小学教师总数的73%。这些民办教师通常由学校或当地基层组织提名和推荐，县级教育行政部门审查发给任用证书，生活待遇主要享受所在地同等劳动力工分报酬（1979年后除享受“责任田”外，另由国家按月发给现金补贴）。城市中小学也存在极少量的民办教师，主要为编制内专职教师病假、产假、事假期间临时代课或短期代课。

改革开放后，国家开始对乡村民办教师补充政策进行调整。1978年，国务院批复教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》，将民办教师的管理权限上调至县级教育行政部门。1984年，教育部颁布《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》，以“班师比”为标准确立了全国统一的教师编制标准。1986年，原国家教委等部门下发《关于下达一九八六年从中小学民办教师中选招公办教师专项劳动指标的通知》，要求各地今后一律不得再吸收新民办教师。1992年，原国家教委等部门下发《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》，提出坚持“关、转、招、辞、退”统筹安排，逐年减少数量，提高质量，改善待遇，力争到20世纪末基本解决民办教师问题。1990年，全国还有民办教师280万人，1986—1996年间全国共计安排民办教师转招公办116万人。1997年，国务院办公厅印发《关于解决民办教师问题的通知》，要求每年安排20万人左右专项指标，到“本世纪末（即20世纪末）基本解决民办教师问题”。到2000年，基本完成了合格民办教师转为公办教师工作。

（二）代课教师（1986—2012年）

在1986年关住新增民办教师口子后，代课教师开始成为农村中小学教师补充的重要来源。1992年，原国家教委等部门下发《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》提出，辞退不合格民办教师和清退“计划外民办教师”后，短时间补充不上公办教师的，可以由县以上教育行政部门进行严格考试，聘请具有高中毕业以上文化程度，具备教师资格的人为临时代课教师，聘请临时代课教师要签订合同，明确规定聘期、权利、义务和待遇。2000年，全国中小学有代课教师100.54万人，其中农村代课教师占比92.5%，代课教师成为编外教师主力军。2001年，国务院办公厅转发《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，将中小学师资配置标准由“班师比”调整为“生师比”，根据高中、初中、小学等不同教育层次和城市、县镇、农村等不同地域，确定城市、县镇、农村小学教职工与学生比分别为1：19、1：21、1：23；城市、县镇、农村初中教职工学生比分别为1：13.5、1：16、1：18。这明显是一个城乡倒挂的教师编制标准，此后不少农村学校通过撤点并校或聘用代课教师来满足寄宿制学校、教学点分散地区教师的基本需求；随着城镇学校大量接收进城务工人员随迁子女就读，编制紧张的学校开始长期聘用代课人员，农村和城市学校代课教师激增。

2006年3月，教育部在新闻发布会中透露，要求各地“进一步加快清退中小学代课人员工作”，将44.8万公办中小学代课教师（包括30万名农村代课教师）全部清退。2007年，人事部、教育部发布《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》，强调严禁产生新的代课人员。2010年1月，教育部召开新闻通气会，宣布严禁聘用新的代课人员。针对在代课教师清退过程中出现的经济补偿低及社会保障缺失等问题，2011年教育部等四部门下发《关于妥善解决中小学代课教师问题的指导意见》，提出通过择优招聘、转岗使用、辞退补偿、纳入社保、就业培训等多种有效途径，妥善解决代课教师问题，特别是要对具备教师资格的代课教师纳入教师公开招聘范围，择优招聘为公办教师。2005—2012年，全国代课教师数量从44.8万人减少到26.7万人，减少幅度为40.4%，表明不符合从教资格的代课教师基本被清退完毕。

（三）编外教师（2013年—）

2013年11月，中央编委召开的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议提出，“要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增”。2014年，中央编办等部门发布《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，提出将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，即高中教职工与学生比为1：12.5、初中为1：13.5、小学为1：19。按照严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡的要求，由省级政府负总责，实行总量控制，确保核定后的中小学教职工编制不突破现有编制总量。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出创新和规范中小学教师编制配备，加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配。教育系统自我挖潜、事业编制总量统筹、管理服务方式创新成为解决教师编制紧张供给不足的主要途径。

教职工编制总量控制对城乡学校均产生了重要影响。2018年，农村和城市小学师生比分别为1：16.2和1：18.6，初中分别为1：12.6和1：13.1，全国共有代课教师23.8万人，其中城区和镇区合计15.44万人，占64.9%。城乡学校师生比均高于编制标准，城镇代课教师所占比例大幅增加。根据《2018年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，在实现基本均衡发展的338个县中，有128个县聘任4.6万名合同制教师和代课教师，未做到编外教师与在编教师同工同酬；有257个县缺少音乐、体育、美术、科学、外语、信息技术教师2.8万名。城镇学校由于进城务工人员随迁子女不断涌入，新建学校不断增加，班级规模增大，但因财政供养人员“只减不增”政策无法增加教师编制数量，导致城镇学校靠大量聘用编外教师来满足需求；乡村学校生源减少，但受国家既定课程门数和教师既定工作量限制，小规模学校对教师数量的需求并不会因学校规模和班级规模变小而减少，即使存在数量性超编，但结构性缺编问题仍然严重，城镇学校实质性缺编和乡村学校形式上超编并存。由于中小学教师编制基本上是以县（市、区）为尺度核定的，尽管“县管校聘”改革在一定程度上可以实现县域内中小学教职工编制的统筹使用，但难以做到更高层次上的市域和省域统筹，尤其是编制与事业单位机构设置和地方财政保障联系在一起，也正由于教师编制的空间性和地域性，教育部门很难把教师编制从富余地区调剂补充到缺编地区。在事业单位编制总量控制和调控困难的情况下，人口流入比较集中的地区积极探索编外用师新模式新机制，以缓解城市中小学师资供需矛盾，保障新增学龄人口“有学上”的刚性要求。

二、双流区公办中小学编外用师模式与取消编制管理改革探索

双流区作为成都市城区向南拓展的中心地带，是成都市主要外来人口集聚区，为保障进城务工人员随迁子女以公办学校为主接受义务教育，新建、改扩建公办学校成为必然要求。2015—2018年，全区户籍人口从54.97万人增加到62.62万人，常住人口从76.1万人增加到79.38万人；中小学在校生人数从7.86万人增加到9.36万人。2017年，双流区启动实施公共服务设施“三年攻坚”行动（2018—2020年），三年间新建学校40所，新增学位12000座以上，对教师的需求急剧增加。尽管省、市通过压缩机构和其他事业单位编制对教育部门进行调剂，区政府对编制实行动态管理，分批核定到急需用编的学校，但因总量不足，尤其是城乡、学科、年龄和骨干教师分配不均等造成的结构性缺编现象依然严重。2017年，全区公办中小学（普通高中、职业中学、初中、小学、幼儿园、特殊教育学校）教职工编制总数为5152名，临聘人员控制数1605名，编外教师913人。迫于教师编制总量控制压力和刚性需求现实，双流区大胆创新，积极推进政府主导、地方财政支持的编外用师改革，主要有两种模式：一是教育系统教师外包模式；二是新型公办学校自主聘用模式。

（一）教育系统教师外包模式

双流区教育系统外包教师模式，实质上是政府购买教师服务的一种特殊形式，具有劳务派遣制和人事代理制的特征，也是该区机关事业单位人事管理制度改革的组成部分。

1.双流区机关事业单位人力资源外包管理办法

2016年，为规范机关事业单位临聘人员管理和用工制度，双流区委组织部等部门印发《成都市双流区机关事业单位人力资源外包管理办法》，明确人力资源外包人员是指全区机关、事业单位（简称“外包单位”）在区委编办按外包人员岗位分类核定的外包控制数内，经区人力资源外包管理工作联席会议批准配置的外包人员。外包人员工作岗位分为专业技术类、专业技能类、辅助类和后勤类四类，全区外包人员控制数实行总量控制，在现有基础上只减不增。

外包人员招聘计划由用人单位根据工作需求提出，在区委编办核准的控制数员额内，由人社局组织实施招聘。教育系统可以实行符合教师行业特点的公开招聘程序，教育局指导用人单位科学设置招聘条件和制定面试方案，合理确定笔试、面试的分值比例，让用人单位选拔出急需的优秀人才。外包人员与成都天府新区双流人才服务有限公司（简称“区人才公司”）按照《劳动合同法》签订劳动合同，实行试用期制度，外包单位与区人才公司签订外包协议，负责外包人员日常管理和考核，考核结果分为优秀、合格、不合格三个等次，连续两次考核不合格的予以辞退。外包人员待遇依据岗位类型有所区别：专业技术岗位人均不超过8万元/年，专业技能类岗位人均不超过4.8万元/年，辅助类岗位人均不超过3.6万元/年，后勤类岗位人均不超过2.8万元/年（不含由单位缴纳的社会保险部分），办理养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险和住房公积金。鼓励外包单位在外包人员工资总额内，按多劳多得、优绩优酬原则，建立差额分配制度，但不得擅自提高外包人员工资待遇标准，不得违反规定发放其他补贴，外包人员经费管理纳入外包单位日常审计。

2.双流区教育系统外包教师职级制管理办法

为激发外包教师爱岗敬业、潜心育人工作热情，2018年双流区教育局制定印发《成都市双流区教育系统外包教师职级制管理实施办法》，明确外包教师为专业技术岗位，分为三个职级9个等级，分别是高级外包教师岗位：1级、2级，薪酬7.4万元/年至8万/年；中级外包教师岗位：3级至5级，薪酬6万元/年至6.8万元/年；初级外包教师岗位：6级至9级，薪酬3.6万元/年至5.6万元/年（新入职大学专科学历3.6万元/年、大学本科学历4.8万元/年、研究生学历5.2万元/年）。对符合岗位登记晋升条件的外包教师，经用人学校（单位）考核并报区教育局审核，可晋升岗位等级。

外包教师的工资待遇由基础部分、工作量部分和奖励部分组成，学校依据外包教师德才表现、能力水平、工作业绩等情况制定具体分配方案，用于奖励部分的工资不得低于总额的30%。工作情况以积分形式进行管理，以学年度为一个周期，由保证目标和综合情况积分两部分指标组成。未完成保证目标的外包教师，不能晋升岗位职级（等级），因师德表现被一票否决的，视情节扣减当年绩效考核奖金；综合情况积分全面考察外包教师日常工作表现，建立工作表现、工作业绩、教育教学成果、专业能力和水平发展、任教经历资格等为主要内容的积分制量化考评体系，当年达到相应岗位登记积分条件的，经审核备案，兑现相应工资待遇。连续两年未达到现聘岗位量化积分的，降低岗位等级聘用。对表现特别优异且获得地市级学科带头人、地市特级教师及以上荣誉称号的，按一事一议方式，确定相关激励事项。

（二）新型公办学校自主聘用模式

2018年，双流区政府制定《关于在双流区部分新建中小学试行“政府主导、国企参管、学校自主”管理体制改革的实施方案》，即开展“两主一参”管理体制改革试点，通过推进“管办评分离”改革，探索建立政企校联动的多元管理新机制。到2020年，已在5所新建学校进行改革试点。

1.“两主一参”新体制框架

政府部门的职责。区教育局是试点学校的举办者和主管部门，具有以下权利和义务：（1）推行权责清单管理。指导和督促试点学校全面贯彻党和国家教育方针，用好办学自主权并承担相应责任。（2）审查任命试点学校校长，为教师专业发展提供支持。加强教师招聘工作的指导和监督，保障试点学校教师在职称评审、评优评先等方面与编内教师拥有同等权利。（3）核定招生规模和经费预算。核准试点学校办学规模和招生范围，按同类型同层次公办学校标准编制基本运行经费预算，学生不足500人的，按500人核算生均公用经费；班级人数低于法定人数的，按法定班级人数核算。（4）组织开展教育评价和绩效评估。建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系，政府教育督导、第三方专业评估机构评价和教投公司考评相结合。区委编办负责为新建中小学提供有效的法人资格，按同层次公办学校生师比配置标准核定校聘教师控制数。区人社局依法保障试点学校及其教职工在劳动关系、人才引进、职称评审、工资待遇等方面的合法权益。区财政局根据区委编办、区教育局核定的校聘教师控制数和在校生人数，按同层次公办学校标准拨付学校基本运行经费，包括项目经费和包干经费，项目经费是指大型修缮等基建支出、批量或大宗设施设备采购等专项经费，包干经费指生均公用经费和校聘教师人员经费。

国企的权责。区属国有企业（成都双流智慧兴城教育投资有限公司，简称“教投公司”）负责全区新建中小学、幼儿园的投融资、建设、管理运行工作。（1）负责学校建设与管理。按照相关标准配备、经营管理试点学校的校舍及设施设备资产。（2）提供人事管理服务。在政府相关职能部门指导下，依法与教职工签订劳动合同，保障其合法权益。（3）增加学校办学经费。根据试点学校发展需求，结合办学质量及评估结果，对试点学校的项目经费和包干经费给予适当上浮，激发学校自主办学和优质发展的积极性。

学校的权责。（1）制定学校章程，用好“管理自主”权。依据法律和章程，充分用好发展规划权、学校内部机构设置权、教师及其他职工聘任权、教育教学管理权、课程设置开发权、学校经费支配权、教职工薪酬分配权等办学自主权。（2）合理设置教职工岗位，用好“教师自聘”权。实行岗位数量总控，自主确定岗位聘用标准、聘用程序和考核办法并报区教育局备案。自主开展教职工聘用和管理，组织拟聘教师依法与教投公司签订劳动合同，根据教师业绩和潜力，实行长短合同制和退出机制，实施绩效考核，落实优绩优酬。（3）依法使用经费，用好“经费包干”权。建立和完善预算管理、经费支出、财会监督等财务管理制度，遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目，自主订立教师薪酬分配、绩效奖励等经费使用方案并严格按方案组织实施。

区教育局与教投公司签订《合作协议书》，对合作范围、时间、双方权责等予以约定，与试点学校签订《教育工作目标责任书》，确保学校遵守国家规律法规政策，实现既定办学目标。教投公司与学校签订《学校管理协议书》，督促学校落实《教育目标责任书》各项任务要求，主动接受区教育局监督管理。学校具有法人资格，实行校长负责制，校长是学校的法定代表人。

2.新体制学校教师管理模式

2018年，“两主一参”新体制率先在双流中学万科第五城学校、成都信息工程大学实验学校两所九年一贯制学校进行改革试点，被赋予了更大的人事制度改革空间。（1）教师招聘。学校面向社会自主招聘教师，教师与教投公司签订劳动合同确立劳动关系，教投公司按国有企业正式员工身份进行人事管理，学校与教师签订聘用合同确立岗位聘用关系，按教师职业身份进行岗位管理，对教职工有独立的招聘、续聘、解聘权。（2）薪酬分配。学校实施“教辅一体”用活薪酬分配制度，以标准工作量核定平时课时津贴的模式作为平时薪酬发放依据；年终奖励性绩效按考核全年工作的质量和系列项目的质与量决定；每月的课后服务津贴依据工作量、难易度、效果和业绩来发放。取消教辅岗位类别，除食堂、安保、保洁等工勤人员外，将传统教辅工作分别进行量化和项目化，计入教师日常工作量并核算报酬纳入教师的当月工资。（3）教师评优晋级。试点学校教师在专业发展、职称评审、评优选先等方面与区域内同层次公办学校拥有同等权利。对于确实具有高尚的教育情怀和专业发展造诣的人才，经学校推荐和考核评审，在全区教育系统进行动态调剂，纳入事业编制，并作为校级后备干部重点培养。

截至2020年，5所试点学校共招聘教师265名，辞退2名，招聘教师中研究生比例达30%以上，教师学年内参加赛课等活动获奖比例近50%，教师专业发展的积极性得到充分激发。教投公司在区教育局预算的基本运行经费标准的基础上每年预计增加10%左右的资金投入，一部分用作奖励教师。

三、双流区公办中小学编制管理改革政策探讨与风险评估

通观全国各地普遍面临教师编制严控与统筹管理乏力双重约束，总量性缺编、结构性缺编和绩效工资激励作用有限等突出问题。成都市双流区通过教育系统人力资源外包和“政府主导、国企参与、学校自主”管理体制改革试点，为其他地区乃至国家层面解决长期存在的代课教师问题和深化公办学校体制改革提供了新思路，但也面临着法律和制度上的风险，在借鉴和推广过程中值得深入探讨。

（一）实行教师岗位外包管理可能面临教师法律身份和管理“双轨制”风险

明确教师法律身份是教师人事制度改革的合法性基础。公办中小学教师在我国传统上被视为国家干部，其职位设置、管理和任用权在政府人事管理部门，充分体现了教师职业的公务性，但1993年建立的国家公务员制度并没有将教师纳入公务员序列。2018年，中共中央、国务院颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》确立了“公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，将公办中小学教师身份规定为国家公职人员，强化国家责任、政治责任、社会责任和教育责任，其特殊性体现在职能的公共性与专业性的统一。2011 年，中共中央、国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》将“承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务”的事业单位划入公益一类，义务教育学校公办中小学教师被列入由国家提供全额拨款的一类事业单位编制管理。为填补公办中小学教职工编制缺口，2014年中央编办等部门印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，提出鼓励探索采取政府购买服务方式为中小学提供工勤和教学辅助等服务的思路。但许多地方在改革实践中出现了政府购买服务性师资的探索，包括合同制、临聘制、人事代理制、劳务派遣制等多种形式。双流区教师外包管理模式兼具人事代理制和劳务派遣制的特点，使义务教育阶段公办学校教师管理出现了事业编制和编外（企业编制）的“双轨制”。目前各地对聘用编外教师的程序与方式没有统一规定，有的为教育部门统一聘用，有的为学校所聘用，真正能够实现同工同酬的还不够普遍，导致编外教师职业认同感不高、稳定性差等问题，直接影响着学校教育教学质量的提升。

（二）取消编制管理和实行合同制可能出现中小学教师队伍不稳定风险

确认公办中小学教师为国家公职人员并纳入编制管理，有利于提升教师的政治地位、社会地位、职业地位。《教师法》规定实行教师聘任制，“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”事实上，适用于事业编制教师的聘用合同是一种具有较强行政性和强制性的人事合同，以格式条款为主，合同义务并不完全基于学校和教师双方的合意，其中所包括的教师应予完成的教育教学任务和教师的工资、福利待遇、职称评定等内容都不属于约定的内容，而是取决于法律法规和行政部门的约定。事业编制教师与公办学校订立的聘用合同，《事业单位人事管理条例》规定“期限一般不低于三年”“在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年，提出订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与其订立聘用至退休的合同。”教师与教育主管部门（学校）无固定期限的人事聘用合同使双方形成长期稳定关系，在当前中小学教师总体收入水平相对不高和统一社会保障体系不完善的情况下，编制身份和事业单位管理赋予教师工作的稳定性，并成为其职业吸引力的重要来源。双流区实施的“两主一参”管理体制改革，规定学校性质为公办中小学却取消了教师编制身份，鉴于义务教育作为基本公共服务的特殊属性，如何体现和保障中小学教师工作的公务性和专业性，规避企业与学校利益及运行机制中的矛盾和冲突尚需进一步探索。就全国范围来说，未来很长时间内编制管理仍将是我国公办中小学师资配置的主要方式。淡化乃至取消编制管理，有利于打破编制内外教师身份固化，破解教师编制管理体制僵化难题，但又可能对教师的社会地位和职业发展产生不利影响，弱化教师职业吸引力和削弱教师队伍稳定性。

四、编外教师问题的治理路径与政策建议

当前有关编外教师问题的治理和解决，大致有三种不同的目标诉求和政策路径：一是否认编外教师存在的合理合法性，主张予以禁止，工作的重点是确保编外教师的“零”存在及其清退中不出问题；二是承认编外教师存在的客观现实性，主张予以规范管理，工作的重点不再是清退，而是如何将其纳入规范化、制度化、平等化的管理之中；三是取消教师的事业编制管理方式，主张所有教师应实行聘用制，建立一种按需设岗、公开招聘、择优聘用、合同管理、同工同酬的人事制度。可以预见，随着城镇化推进、生育政策调整、新课程改革和化解大班额工作的持续推进，公办中小学教师编制供给愈来愈难以满足强劲的扩增需求，教师编制制度的改革与创新迫在眉睫。

（一）依标科学合理核定中小学教职工编制，对符合条件的非在编教师加快入编

长期以来，由于教师编制的管理与使用主体分离，受核编周期滞后、编制申报审批流程复杂、招录和岗位需求脱节、教师流动性的障碍等问题影响，公办中小学编制供给与实际需求之间始终存在落差，为编外教师的存在提供了需求市场。创新城乡义务教育编制供给制度，必须改变传统上按财政隶属关系以户籍学龄人口数量为基数、以师生比为标准的教师编制配置模式，建立以持居住证学龄人口为依据的教师编制动态核定机制。赋予教育部门对教师编制管理更多的自主权和调配权，建立“生师比+班师比”相结合的中小学教师编制标准，并结合课程开齐率和教师工作量进行差异化调适，深入推行“县管校聘”，以岗定人，编随岗定，同岗同待遇，实现人编分离。优化编外教师招考入编条件，采取“适当放宽编外教师参加教师招考的年龄限制”“改革招聘考试流程顺序，先试讲、面试再笔试”“设置编外教师‘年限+考核’积分制，以积分作为教师招考优惠分”“教龄较长的编外教师设立一定比例的单列招聘专项”等措施，逐步消化编外教师群体中的“优质存量”，不得产生新的代课教师。

（二）探索建立公办中小学编内编外教师“双轨”制度，实行同工同酬

在编制总量紧缩与教师需求增加压力下，国家现行政策鼓励以政府购买服务方式为中小学提供工勤服务，但并没有鼓励以政府购买服务方式直接招聘专任教师，各地通过政府购买教师服务模式，以合同制、临聘制、人事代理制和劳务派遣制等方式补充教师，以满足学校临时性、阶段性、辅助性需求，甚至在一些地方政府购买服务性师资已替代年度正式教师招考而成为公办中小学补充师资的主要方式，教师身份被规定为“不占事业编制”的“合同制工作人员或编外临时用工”，其薪酬待遇大多低于在编教师，同工不同酬现象严重，而《劳动合同法》明确规定“被派遣劳务者享有同工同酬权利”。鉴于当前一些地区中小学编外教师数量大且受诸多因素影响，短期内难以消除的现实，可以借鉴双流区政府机关事业单位人力资源外包和外包教师职级制管理办法，探索实施编内聘用和编外购买服务相结合的教师聘用制度，在特定时期内承认编外教师的合法地位，并确保其同工同酬权和其专业发展权，根据编外教师的任职年限、职称等级、工作表现等设置阶梯式薪酬递增体系，同时伴随国家事业单位聘任人员养老保险制度并轨，逐步缩小编外教师与在编教师在职和退休待遇的差距，畅通聘期内编外教师的职业发展通道，鼓励他们更好更稳定地从事教育教学工作。

（三）探索取消公办中小学教师编制管理，推动教育体制机制改革

在编制严控和统筹管理乏力双重约束下，同时为打破教师编制身份的过度保障性作用，激发中小学办学活力，通过推进管办评分离，在不改变公办学校性质、政府全额拨款的前提下，落实和扩大学校办学自主权，可以有效破解公办学校编制和行政化困局。成都市武侯区自2014年进行以“赋权学校”为核心的制度改革，赋予学校“管理自主”“教师自聘”“经费包干”等自主管理权即“两自一包”改革，由学校在规模控制数内面向社会自主招聘教师，所聘教师不占用事业编制，实行岗位聘任、合同管理和退出制度，校聘教师与在编教师同工同酬。双流区借鉴“两自一包”改革经验，在新建公办学校推行的“政府主导、国企参管、学校自主”教育管理体制改革试点，也全面取消编制管理。这些改革均以政府充足财政投入为支撑，以岗位聘任、合同管理、薪酬激励、同工同酬作为替代解决措施。当然，考虑到现实中教师编制的政治资源、行政资源、符号资本、公共资源等多种属性，取消公办中小学教师编制的地方改革经验能否在其他地区或全国推广，还需扩大试点范围和多方论证。

来源 | 《教育与经济》 2023年第5期

作者 | 王建（中国教育科学研究院教育财政研究所所长、研究员）