浐灞和港务合并传闻解读：从“大西安十字芒星图”，看未来可能性

文=城记智库城城

最近，关于浐灞和港务区合并的消息不绝于耳。实际上，近些年国内多城开发区合并大幕已拉开。

无论是行政区还是开发区，合并的内在驱动力关键在于实现资源整合、更高效运作和实现更强竞争力，最终实现整合提升“三个一”（一个平台、一个主体和一套班子）。那么，如何看待两个开发区合并？

传闻：两大开发区整合

此前已有两个迹象：一是两区皆纳入“东部双向开发引领区”定位，二是去年两区“一把手”已由同一人担任。

此前，两者颇有些“形神不同”——从早期特质来看，差异较大：一是全国首个以“生态”入名，承载着生态治理的使命；一是肩负着“打造内陆改革开放新高地”使命，是国内首个不沿江、不沿海、不沿边的国际陆港。

当时，两区都尚处于郊区甚至远郊区的发展时代，都走出了一条筚路蓝缕之路的创业史。

浐灞生态区，为西安奉献了一座“超大花园之城”；港务区，成长为“一带一路”集结中心。但是，早期无论产业发展、基建配套以及经济增长，压力巨大。相关数据就能看出，这里不再列举。

在产业和功能区定位上，两区都分别规划了多个主导型和特色型产业。在当下城市资源分配、存量竞争时代，同是新区产业存在重叠。

新的发展阶段空间格局之下，“国际文化交流轴”的背后，是正发生改变的结果：

在城市功能上，从南到北分布着西安东站、领事馆区、国际会展会议中心、欧亚论坛会址、一带一路系列中心、国际陆港等。以良好的生态和国际功能为基底，可打造国际贸易、会展会议、金融商贸和现代文体等产业集群，得天独厚。

如此一来，两区：①通过“优势叠加、凸显特色和功能融入”→②强化优势领域“一一盘棋”运营→③释放土地引产业，做足做透“东部双向开发引领区”核心定位。

西安已进阶为超大城市，这是所有区域共有机会：真正国家中心城市时代，无多中心难以承载。

在《大西安城市格局十字芒星图格局》显示，在以钟楼为圆心的三十公里范围内，未来新西安将呈现三大中心点：既是三大城市外围门户、也是三大都市功能汇聚点，更是新产业圆心所在，形成辐射和聚集。

如若合并，两区面积将达249平方公里。“七普”人口仅68.6万，2022年GDP为528亿，还有巨大增长空间。

历程：西安开发区之路

作为经济发展重要载体，开发区是关键推动力之一。

相对传统模式，开发区有相对灵活的运作机制、运作模式和管理体系。『城记智库』在《西安城变》主题报告中模型显示：二〇〇〇年开始中国高速城市化，西安选择“开发区”模式，深刻改变了西安。

第一个事实：开发区营城的推动力

“开发区营城”模式，极大促进了西安经济、产业和城市发展。换个角度来看，西安可能是国内被开发区影响最为彻底的城市之一。

自1991年西安国家级高新区获批以来，开发区已成为经济发展“主引擎”、招商引资的“主战场”和城市扩容的“主阵地”。数据显示，2022年西安各大开发区GDP占全市53%，“七普”统计人口占比为32%。

至此，开发区既改变了西安经济和城市格局，也改变了人们的地理理念。

第二个事实：犬牙交错的城市格局

“存在即是合理。”西安大大小小各种类型的国家级和省级开发区，在事实上成为相对独立的行政管辖区。

从郊区“演变”为主城后，相对灵活的开发区与传统行政区管理模式冲撞，“两张皮”问题日益严重。同时，不少开发区出现功能重叠性，很容易出现招商“内耗”、资源“重复建设”等问题，降低了开发区的竞争力。

不能“一盘棋”，诸多问题不可避免。不只开发区，行政区亦是如此。以下现象，诸位应有切身体会：

▶行政上：山头林立，各自为政；九龙治水，多头管理

▶规划上：一个总规，各自解读；画地为牢，唯我独尊

▶产业上：内耗严重，一业多抢；同质竞争、重复建设

对西安来说，开发区的成败关系城市发展未来，开发区的活力也直接影响着经济、人口的空间和活力。

分析：整合提升有何意义

开发区深度整合提升，其重要意义主要是“三个一”：

1、空间相对集中连片“一个平台”：

在契合城市定位和空间发展上，成为功能区重要载体，通过顶层结构的整合和优化，强化和升级每个开发区自身的独特优势。从而形成差异化发展的道路，避免同质化“内卷”和“各自为政”。

2、形成管理运行独立“一个主体”：

聚焦主导产业，制定明确产业规划。大变动和“存量”时代，让每个开发区招商方向更为明晰，避免“个个都是主导产业”以及“来者都是客”的现状。高效聚焦，推动更有效产业运营服务。

3、集中统筹协同高效“一套班子”：

全面统筹体制架构调整，即使有“多块牌子”，也能确保在“一盘棋”下统筹协调。最直接显著的结果，开发区（管理机构）以及人员压缩，管理更为垂直，有利于未来的产业定位精细化。

实际上，开发区提升整合大幕早已拉开：

2019年4月4日，杭州率先进行整合：按“一个平台、一个主体、一套班子、多块牌子”架构，保持原有三个国家级牌子，同步撤销区域内省级以下平台。

在随后2020年7月，浙江省进一步印发相关文件提出：大力度精简园区管理机构及人员队伍，全省开发区（园区）由原来1010个整合到150个以内，在总量控制前提下实行动态管理。

2022年3月，河南省公布相关信息：全省开发区由288个整合为184个。从类型看，国家级开发区16个（高新区7个、经开区9个）。

在2023年，江西实施开发区改革，包括全省开发区管理机构由251个减少至149个，同类开发区管理机构市级不超2个、县级不超过1个；撤销二级内设机构，多个开发区探索建立末位淘汰机制等。

发展，是一切改革的最终导向。

文=城记智库城城

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