拜登政府国防科技创新的“新举国体制”

摘要

自美国建国以来，联邦政府就对国防科技创新给予大力支持，第二次世界大战后更是将对国防科技研发的支持机制化，引领着国际国防尖端技术的发展方向。然而，自奥巴马政府以来，美国各界逐步认识到，相比于恐怖主义，来自中俄等国的竞争，尤其是在新兴技术领域的竞争，对美国的国家安全构成了更加严重的“威胁”，但如今美国政府对国防科技创新的引领明显不足。拜登政府执政以来，为进一步建强作为大国竞争战略重要支撑的国家安全创新基地，不仅强化了对国防科技创新的战略指导，更是在优化创新生态、完善人才培育机制等方面都给予了有力的政策和资金支持，美国国防科技创新的“新举国体制”由此得以确立。短期来看，该体制有利于美国保持其军事技术优势，促进经济发展。然而，如果美国无视世界经济发展的现实合作需求而一味地固守冷战思维，其国防科技创新中的“新举国体制”最终有可能带来与其初衷南辕北辙的后果。

在历经民主、共和两党两年半的博弈后，2022年8月，美国国会通过了《芯片与科学法案》，经拜登总统签署后生效。美国政府宣称，作为半导体产业的发源地，美国当前半导体的产量仅占全球供应量的10%，且不涉及最先进的半导体芯片。为了扭转这一被动局面，保持在科技领域的优势地位，以及确保“国家安全”，美国政府将在芯片研发与其他科技领域进行史无前例的巨额投资。可以说，《芯片与科学法》是拜登政府在国防科技领域推行“举国体制”的一次重要尝试，其目标直指中国，旨在遏制中国在先进科技领域可能带来的“挑战”。事实上，这只是拜登政府以举国之力推进国防科技创新的诸多努力之一。自拜登执政以来，一方面，美国政府在重振国内制造业、强化供应链、创造高收入就业机会和加速未来产业发展等方面都大力投资，不断加强政府对推动科技创新的参与力度；另一方面，高度重视同产业界和学术界的融合发展。这一新的做法值得关注。

一、拜登政府构建国防科技创新“新举国体制”的背景

尽管美国历来崇尚自由市场经济和自由贸易，但事实上，其经济繁荣与强大实力在很大程度上要归功于政府干预。正如世界著名经济学家埃里克·赖纳特（Erik Reinert）所指出的，“自建国之日起，美国的具体政策就在两种传统间徘徊，即汉密尔顿的积极干预理念和杰斐逊的‘管得最少的就是最好的政府’原则。在历经时间考验后，再加上美国的实用主义传统，这场争论最终得到了解决，办法就是杰斐逊的观点被用作言语上的修辞，汉密尔顿的观点则被拿来指导现实政策”。这在美国国防科技建设中尤其得到了验证。近年来，美国对外部战略环境的重新审视，以及新兴科技的发展速度逐渐超出了美国政府的掌控能力，都促使美国政府进一步加大对国防科技创新的关注和支持。

（一）既有传统：政府引领国防科技创新

无论是在建国初期，还是在南北战争，乃至之后的美西战争等时期，美国政府都在先进武器技术的开发与制造方面扮演着主导者的角色。尤其是第二次世界大战结束后，美国政府首次实现了和平时期对军事科技研发支持的机制化改革。1941年，在科学家、工程师万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）的建议下，罗斯福总统决定成立科学研究和发展办公室（OSRD），该办公室发挥了将科技创新理念从实验室推向战场的角色，“曼哈顿工程”随之应运而生。在此基础上，美国国家科学基金会（NSF）于1950年正式成立，成为美国政府主导下科学技术创新的重要来源与强大后盾，至今仍发挥着不容忽视的影响力。

冷战期间，1957年苏联成功发射第一颗人造卫星让美国感到了潜在危机，随即推出一系列举措，包括出台《国防教育法》（National Defense Education Act）和创建国家航空航天局（NASA）等。这其中对军事科技研发最重要的举措当数1958年美国国防高级研究计划局（DARPA）的成立。该局最大程度地调动了美国各种科研技术力量，包括大公司、小公司、高校与政府资助的实验室等，并有针对性地扩大了人才储备。

20世纪七八十年代，日本在政府推动下快速实现工业化模式的成功经验让美国国内出现了更多呼吁对政府与民间合作模式进行改革的声音，美国政府相应地推出了一系列的工业支持计划。尤其是在里根政府时期，尽管里根主张抛弃凯恩斯主义、支持弗里德曼的自由市场理论，但在先进国防技术的产业转化中，仍以国防高级研究计划局为主导，政府、学界和产业界展开密切合作的模式不仅从未被打破，反而在原有基础上得到了加强。

可以看到，美国政府以“举国体制”引领国防科技创新早已成为一种传统，美国的全球军事霸权正是在此基础上得以建立。冷战结束后的一段时间内，尽管美国政府战略重心的转移使其一度放弃了这一传统，然而新的大国竞争使美国政府高层深感重拾国防科技开发主导权的必要性。因此，对拜登政府而言，国防科技创新的“新举国体制”可谓是在新形势之下的一种自然选择。

（二）外部需求：重回大国竞争的战略需要

随着柏林墙的倒塌，美国失去了唯一的大国竞争对手，经过一段时间的战略“漂流”后又陷入了反恐战争。美国国防部高层认为，先进军事技术的创新不仅无益于反恐战争的需要，而且花费巨大，提升传统作战能力的相关计划因而被取消。然而到了奥巴马政府时期，以时任国防部常务副部长罗伯特·沃克（Robert O. Work）为代表的部分官员提出了第三次“抵消战略”（Third Offset Strategy）的主张。之后的两届美国政府继承了这一主张，不仅进一步明确了主要针对中国的大国竞争战略，还决心重新找回在国防科技创新中的主导地位，对具有军民两用性质的前沿科技研发与军事转化给予大力支持。

除了技术研发面临的竞争之外，最新技术成果的向外转移也是令美国政府深感不安的一个重要因素。从20世纪80年代起，技术进步节奏加快，谷歌和苹果等大公司的创新速度超过了政府资助的部门。为了追求商业效益，它们越来越多地将目光投向中国市场，并甘愿同中国企业合作并分享先进技术；而美国政府很难再对这一技术转移过程加以限制。

总的来看，21世纪以来，在很多关键技术领域，驱动美国科技创新的不再是国防部，而是私营企业；被美国视为战略竞争对手的中国则不断加大对高新科技研发及其产业的投入，而且有机会通过与美国私营企业合作获得最新科技研发成果。鉴于此，美国政府认为其自身的军事竞争优势正在缩小，于是把重点转向超算和大数据分析等新兴技术领域，力图增大自身在国防科技创新中的优势。

（三）内部需求：国防科技创新面临的困境

美国政策界专家普遍认为，当前美国之所以面临来自中国等国在新兴技术领域的挑战，一个重要原因是美国自身的创新机制已经跟不上时代发展的需要，因此亟须改革。具体而言，美国国防创新生态系统主要存在五方面问题。

一是政府高层战略指导不充分。美国政府在关键技术领域不再发挥主导作用，与高科技产业界的距离不断拉开。更大的问题还在于，政府高层由于长期存在自我优越感，并未及时认识到科技差距的出现与政府自身存在重要关联，更遑论相应指导性战略的推出。

二是国防科技创新资金投入不足。美国国家科学与工程统计中心的数据显示，20世纪60年代以来，美国科技研发资金大幅增加，投资主体却发生了重要变化。1964年，联邦政府的科技研发投入占全美研发总投入的66.8%，私营部门则占30.8%；而到2020年，联邦政府和私营部门的科技研发投入占比却变为19.5%和73.1%，后者已成为美国科技研发的主体。值得注意的还有研发资金中用于基础研究的占比。根据美国国家科学基金会的数据，美国联邦政府在基础研究领域的投资占比从1980年的28.6%下降到2010年的15.2%。

三是缺乏协调、沟通与激励机制。美国国防工业协会的调研表明，私营企业对与国防部的未来产业合作显得信心不足：尽管有22%的美国私营企业表示相信2023年的总体营商环境将能得到改善，但只有14%的私营企业认为与国防部的合作环境能得到改善；另有57%的企业认为合作环境不会有任何变化，更有29%的企业认为合作形势会变得更糟。出现这一现象的主要原因在于，双方的协调机制不够健全，且美国政府对军地技术合作的相关激励机制也有所欠缺。

四是大规模生产能力不足。美国制造业在1979年达到巅峰，之后开始走下坡路。2017年《美国国家安全战略》报告指出，美军能否在危急关头胜出取决于美国是否有能力快速生产出所需的零部件和系统，并配以健康而安全的供应链和熟练的劳动力。然而近几十年来，美国在这方面的能力日趋减弱。

五是人才培养机制不完善。近年来，美国制造业劳动力人口占比急剧下降，从20世纪50年代的超过30%下降到2017年的不足10%。作为传统国防承包商的国防工业企业与私营企业之间的竞争使得形势更加严峻。

综上所述，要在大国竞争中获胜，美国需要更有效地统筹政府政策与资源，保证政府与民间的有效合作，使国家安全创新基地生态系统中的各要素更好地协调，尤其要重视那些眼前不能带来商业利润但对维护国家安全潜力巨大的技术。美国国防科技创新的“新举国体制”便由此而成。

二、拜登政府的相关战略规划

有关重拾国防科技创新“举国体制”的构想实际上早在奥巴马执政期间就被提出，然而奥巴马政府几乎没能推出相关的实质性举措；特朗普政府尽管在政策方面有所动作但鲜有具体实践。到拜登政府时期，内外环境的现实需要再加上拜登本人政府角色观的不同，都促使“新举国体制”得以正式推行，美国还意图借国防科技创新之机为整体经济发展助力。

（一）重新定位政府角色

2021年，拜登在其首次国会演说中提出，处于历史拐点的美国，面对与中国的竞争，必须要“重建更好未来”，而这在很大程度上有赖于政府的大力投入，包括资金和政策方面的投入；美国政府不仅有能力达成这一目标，而且这是一项只有政府才能承担起的责任。为应对其国内的严峻形势和大国战略竞争，美国政府正以一种时不我待的紧迫感，在国家发展和稳定中扮演起类似于罗斯福新政时期的重要角色。

而作为大国竞争致胜与否关键要素的国防科技创新，自然成为拜登政府的重点关注领域。2022年美国《国家安全战略》报告提出，美国政府将通过一项现代化工业战略，对劳动力、战略部门与供应链，尤其是诸如微电子、先进计算、生物技术、清洁能源技术等关键与新兴技术领域进行战略性投资，从而对私营企业的创新能力形成补充。显然，美国政府正在通过强化政府职能加强对科研和生产的管理协调，发挥着组织者和推进者的作用。

（二）以“新举国体制”推动技术创新，实现军事“一体化威慑”目标

美国政府认为，印太地区既充满了机遇，也存在实实在在的挑战，其中最重要的挑战来自中国。中国是唯一“有能力聚合经济、外交、军事和技术力量对稳定而开放的国际体系发起持续挑战的竞争对手”。过去的20年，中国人民解放军展开了突飞猛进的军队现代化建设过程，在亚洲甚至在全球正逐渐成为美国强有力的竞争对手。

为了战胜上述“挑战”，并最终赢得大国竞争，美国决定集“全政府”之力，综合利用各种手段予以应对。美国国防部在《2022年美国国防战略》中提出了“一体化威慑”概念，并在美国《2023年国防科技战略》报告中指出，要想实现“一体化威慑”目标并进而确保国家的长期安全，加快技术进步与创新是关键要素之一。鉴于此，拜登政府“新举国体制”力图通过强化政策支持、加大投资力度、完善机构设置等措施，加快国防科技的创新及其在军事行动中的应用。

（三）以“新举国体制”强化创新活力，重塑社会经济生态

拜登政府国防科技创新的“新举国体制”还将助力于营造公平竞争环境、促进整体经济繁荣。面对大国竞争与国内政治极化加剧的双重挑战，拜登政府不仅意在赢取大国竞争，更想要赢得整个21世纪的竞争。这一重建过程也将为美国增加就业机会，改善民生，并确保蓝领、下层中产阶级、女性和农村落后地区等能够得到更为公平的待遇。

“新举国体制”下的国防科技创新正是实现这一双重目标的重要手段之一。拜登签署《芯片与科学法》的新闻简报指出，过去的40年，美国的经济发展与繁荣主要集中在部分地区；而该立法将让所有美国人都有机会从新的科技发展机遇中获益，从而实现更为均衡的发展与繁荣。作为国防科技创新主要实施部门的国防部也一再提出，尽管确保赢取大国竞争是“新举国体制”下国防科技创新的最重要目标，但同时也需要兼顾私营企业的利益与发展，尤其是要充分激发作为美国持续创新活力之源泉的中小企业的潜力，进而推动制造业的整体进步，促进美国的经济发展、持续创新与竞争力的全面提升。

因此，国防科技创新“新举国体制”还是拜登政府强化国家能力、重塑美国社会经济生态的一次重要尝试。2021年7月，拜登签署的“促进美国经济竞争”行政令指出，美国保持世界头号经济强国地位的秘诀在于鼓励竞争；然而在过去的几十年里，美国出现了产业格局“寡头化”现象。在国防工业领域，这一现象和趋势表现得尤为明显。拜登政府对国防科技领域创新竞争的支持，包括加大对小企业的资助力度、加强创新指导和优化军地合作路径等，都将直接或间接助力于其重塑美国整体经济生态、激发竞争活力。

三、拜登政府的具体举措

与冷战期间甚至更早时期的美国科技创新“举国体制”相比，当前的“新举国体制”一是新在拜登政府支持创新的规模空前，力度之大前所未有；二是政府的作用也与之前有所不同。在冷战结束之前，美国政府在科技创新中发挥主导作用，往往是以军事需求带动民用需求。如今的创新主体已转入民间，政府的职责因此变为有效调动各方力量使民间的科技创新为国防所用，但同时也要尽力确保军地各方均能实现利益的最大化，以保持创新活力。拜登政府推行国防科技创新“新举国体制”的具体行动有四点。

（一）发挥政府的体系性战略指导作用

冷战结束以后，美国政府一度弱化了对大国竞争的关注；与此同时，得益于科技的迅猛发展，私营企业在两用科技创新方面已将美国政府远远甩在了身后。对于当前的美国来说，重拾大国竞争战略并占据显著优势，仅凭政府或是私营企业各自为战的努力显然难以实现。为此，拜登政府上台伊始就开始设计新的战略规划，即以政府为主导，联合私营企业、高校与研究机构，以必要的手段调动各方朝着共同方向努力，以国防科技创新的“新举国体制”应对与中国的战略竞争。2022年美国《国家安全战略》报告指出，在未来“决定性的10年”内，关键与新兴技术将重新定义美国经济、改造军队、重塑世界；为此，“我们要在一系列先进技术及其应用方面加大投资力度，包括网络与太空、导弹防御、人工智能，以及量子领域等，建立一个富有韧性的国防生态系统”。类似的，《2022年美国国防战略》报告也强调了国防生态系统的重要性，即联合国防部、国防工业基地、相关私营部门与学术界等各方力量，共同推动科技创新，提升美军的现代化水平与军事技术优势。

（二）大力提升在国防科技领域的投资力度

拜登政府关于技术研发的预算逐年上升，且对基础与应用研究领域的投资均显著增加。2023财年，拜登政府提出的研究与开发领域的预算高达2050亿美元，比2021财年的实际支出增加了28%，即增加了450亿美元；而这其中用于基础与应用研究的投资为1110亿美元，比2021财年的实际支出增加29%，即增加了250亿美元。这两者都突破了历史纪录。

根据拜登政府发布的2024财年预算计划，联邦政府重点投资的领域共有8个，包括支持创建新的联邦政府研发机构，创新与新兴技术，气象科学与尖端清洁能源创新，生命科学、生物科学与公共卫生应对研究，“癌症登月计划”（Cancer Moonshot）研究，地区技术创新与创造就业，STEM人才储备，以及国防研发与国防技术工业基地。可以看到，这8项中的4项，即新建研发机构、创新与新兴技术、STEM人才储备以及国防科技工业基地，均直接服务于美国国防科技创新的目标。

（三）强化国防科技创新的机制化生态建设

美国政府历来有重视创新的传统。拜登政府执政以来继续大力推进国防科技创新，尤其注重相应的机制化生态建设。美国推进相应的机制化生态建设主要涉及如下领域。

首先，建立完善的法律体系。《国防生产法》（Defense Production Act）是美国总统调整经济行为使之助力于国防领域优先事项的重要工具。该法自1950年通过以来，已历经数次修订，以应对自然灾害、能源安全、公共卫生事件和恐怖袭击等更复杂的安全挑战。拜登执政后多次准许国防部以这项法律的相关条款为依据推动国防科技创新。例如，2022年3月，拜登签署一项决定，允许援引该法第三章的条款来加强美国大容量电池的工业基础，国防部得以增加大容量电池供应链关键材料的国内开采和加工。

其次，统筹创新行动。美国《2023年国防科技战略》报告提出，对技术创新的领域必须精心选择而不能“全面开花”，美国应将重点放在对国防至关重要的关键技术领域。该报告将国防关键技术分为三类：一是新兴技术，二是在现有商业活动中活跃的技术领域，三是国防特定领域。在此基础上，美国国防部正致力于进一步统筹现有的70多个国防创新机构的行动。在副部长凯瑟琳·希克斯（Kathleen Hicks）和徐若冰的共同倡导下，国防部于2021年成立了“创新指导小组”（ISG），以统筹国防部所属各个创新机构、加强联合实验、推进实验室研究和测试基础设施建设。2022年4月，“创新路径”网站在该小组的努力下得以创建，为国防创新生态系统提供“一站式”服务。

最后，优化创新路径。近年来，拜登政府致力于拓宽军地合作渠道、主动承担风险、争取多方共赢，同时推出了多项优化军地合作的项目。除此之外，美国政府在基础研究与应用研究、基础设施建设等难以直接获得经济回报的领域加大支持力度，简化合作手续，不仅尽量免除中小企业的后顾之忧，还为其获得应有的市场回报创造条件。

（四）完善STEM人才培养和引进留用机制

人才队伍是国防技术创新的根本，美国政府近年来推出多项措施，努力改善国防技术人才的培养环境，改变社会对相关专业领域的认知，优化人才引进留用机制。

首先，加强有针对性的人才培养。2018年，美国国家科学技术委员会推出了一份有关STEM人才培养的战略报告，提出未来让所有美国人终身都享有获得高质量STEM教育机会的愿景。为了鼓励更多的大学生将STEM专业作为未来的职业方向，美国政府推出了一系列激励项目，如国防STEM教育联盟、国防教育计划和科学、数学和研究促进转型计划等。美国政府还放远目光，组织中学生参加STEM相关的夏令营或技能竞赛活动。此外，退伍军人和其他有国防工作经验的人员，妇女、少数族裔、来自农村地区的人员等之前学习机会相对不足的人群也成为国防领域的潜在招募对象。

其次，注重加强人才培养中的多方合作。高校是STEM人才培养的重要基地。美国国防部与多所高校都建有合作关系，与传统黑人院校和少数族裔教育机构也长期保持联系。此外，美国政府还与私营企业以及产业界合作展开实践技能培训。

最后，特殊人才的招募与保留。为了尽可能利用好潜在的高科技人才资源，美国政府还出台了诸多针对特殊人才的政策。例如，2021年5月，拜登政府上台后不久就发布旨在消除合法移民入职障碍的第14012号行政令；7月，美国国务院与教育部发布《美国对国际教育的新承诺》，以推进教育交换项目等。针对能力超群的人才，国土安全部还推出了一种O-1A非移民签证，简化此类人才的移民手续；而《移民和国籍法》甚至规定雇主可以为拥有某些特殊才能或特别高学历的雇员提出移民申请，或是这些人可以无须雇主单独申请就能开展工作，只要其所从事的工作有利于美国的国家利益。

在上述政策的推动下，2021年全美共有约1000万人在STEM领域就职，预计到2031年，这一数字将大约增长11%，是其他行业人员增速的2倍。

四、拜登政府相关举措的政策效应

拜登政府的国防科技创新“新举国体制”注重的不仅仅是技术本身的创新，更是对经济、安全和外交整体影响的前瞻。在这样一种非常规意义上的“举国体制”中，政府扮演的是引导者和联络员的角色，创新动力仍然主要来自民间。在该体制的推动下，不仅将更有效激发整体的社会活力，促进经济生态与社会环境的健康和公平，而且更易调动私营部门和非政府组织的积极性，进一步拓展国防科技领域对外合作的深度和广度；同时，还有利于巩固美国国防科技的优势地位，扩大美国对外交往的活动空间，从而助力其维持全球科技霸权，利用军事和外交手段遏制中国，实现其“一体化威慑”目标。

首先，拜登政府国防科技创新“新举国体制”有利于激发经济活力，重构美国国内支持国防经济的社会经济生态。该体制的关键词之一是“创新”，核心在于国防部门、产业界、学术界等各方创新能力的共同提升。拜登政府高度重视中小企业的参与，并通过一系列措施激发中小企业的创新活力。另外，美国政府在基础性研究与基础设施等方面的投入也将有利于带动私营企业在制造业与供应链方面主动扩大投资，增加就业机会。更重要的是，这一“新举国体制”对保障私营企业利益的考量，将促使私营企业更紧密地与美国政府对国防经济发展的规划联系在一起，形成支撑整个国防经济发展的强大社会经济生态。

其次，美国重建国防科技创新“举国体制”将有利于巩固其全球科技霸权地位。新兴国防技术的两用性特征决定了其在带给美国军事技术全球优势地位的同时，也有助于美国在民用领域继续成为先进技术引领者。加上拜登政府近年来对重新融入国际社会并担任世界领导者的努力，其关键技术的优势地位将给美国提供建立技术霸权以操控国际局势的机会。

最后，美国重建军事技术优势的举国性努力将助力其“一体化威慑”战略的实现，并最终服务于赢取大国竞争这一目标。在“新举国体制”之下实现的国防科技创新，不仅将直接助力美国强化军事技术优势，进而在政策层面发挥影响力，成为其施行所谓“一体化威慑”战略的基础，还有利于美国实现赢得大国竞争、推进21世纪保持对华竞争优势的最终目标。

五、结语

显然，对于传统上强调“小政府”的美国来说，“举国体制”的建立绝非易事。然而不可否认的是，拜登政府为实现国防科技创新而推出的这种举国性体制，已经产生了颇为明显的政策效应。

值得注意的是，拜登政府国防科技创新的“新举国体制”是以大国战略竞争为时代背景，在国家建构的道路上向前迈进的一大步。虽然美国此举意在强化国家能力，摆脱对军工复合体的严重依赖，反对行业垄断，重建一种有利于社会经济持续健康发展的新生态，然而，该策略是建立在无视现实世界经济发展合作需求而盲目固守冷战思维这一基础之上的。更重要的是，即便美国政府通过该策略提升了国家能力，也是以对所谓的大国战略竞争和军备竞赛的政策投入为前提的，与以和平为前提的国家建构与社会发展理念和政策逻辑背道而驰。可以想见的是，如果美国政府继续固守这一思维，那么这样的“举国体制”将不仅无法充分保障美国国内的安全，还有可能成为某些政客和利益集团谋取自身利益的工具，其最终结果可能与初衷南辕北辙。

作者：王萍，国防科技大学国际关系学院

项目来源：国家社科基金重大项目“世界动荡变革期的时代特性、战略风险及中国应对方案研究”（23ZDA122）

本文转载自微信公众号当代美国评论，原载于《当代美国评论》2023年第3期

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