帅才如何产生——揭榜挂帅制度的“选帅—定帅—挂帅”机制

摘要

揭榜挂帅制度可以吸引、选拔和激励科技人才参与关键核心技术攻关，然而，对于如何提升潜在揭榜方的参与积极性、为揭榜挂帅项目选出帅才，学界研究颇少。为发挥制度优势，保证揭榜成效，以揭榜方为研究对象，对揭榜挂帅制度的“选帅—定帅—挂帅”机制进行深入研究。结果表明，在选帅阶段，为控制揭榜方规模、提高质量，应着重考察揭榜方的门槛条件、诚信条件以及研发能力等；在定帅阶段，根据揭榜方竞合关系以及项目特征，应相机选择独立揭榜、联合揭榜、多对一揭榜、一对一揭榜等方式；在挂帅阶段，为保证揭榜方顺利挂帅攻关，应明确揭榜方权利、确保揭榜攻关资金。

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引言

综合国力竞争归根结底是科技创新的竞争，是创新型人才的竞争。当前，在国际上，新一轮科技革命与产业变革正在进行，科技创新正在改变国家力量对比，重塑世界竞争格局；在国内，科技发展已经取得显著成就，但是，许多基础理论研究尚未实现突破，部分产业所需技术还需依赖进口，一些关键核心技术仍然受制于人。突破核心技术的关键在于核心科技人才，2021年5月28日，习近平总书记在两院院士大会、中国科协第十次代表大会的讲话中指出，“世界科技强国必须能够在全球范围内吸引人才、留住人才、用好人才”。在2021年9月27-28日召开的中央人才工作会议上，习近平总书记特别提到“战略科学家”。战略科学家是“具有深厚科学素养、长期奋战在科研第一线，视野开阔，前瞻性判断力、跨学科理解能力、大兵团作战组织领导能力强的科学家”，是“国家重大科技任务担纲领衔者”，是科技人才中的“帅才”。在国际竞争日益激烈的大背景下，如何通过创新驱动发展保持竞争优势，实现“在2050年建成世界科技创新强国”目标，是我国发展面临的核心问题。高水平科技人才是实现科技自立自强的关键核心，如何吸引人才、用好人才是技术攻关、创新发展中亟需思考的问题。

“揭榜挂帅”制度本质上等同于国外的“科技悬赏”制，最早可追溯到1714年英国政府设立的经度奖，之后在各国家、各领域掀起热潮，包括奥泰格奖（Orteig Prize）、安萨里X奖（Ansari X Prize）以及NASA“百年挑战赛”（NASA Centennial Challenges）等。2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上首次提出探索揭榜挂帅制度，随后此制度逐步铺开并正式纳入国家战略。从首次提出，到在中央层面明确提出实行并推广，再到各地方政府纷纷响应，揭榜挂帅制度的重要性日益凸显。揭榜挂帅制度的实施包括前期的项目征集与发榜、中期的揭榜申请与论证、后期的成果验收与推广3个阶段，其中，揭榜申请与论证阶段显著体现揭榜挂帅制度的优势，主要关注如何吸引、选拔出真正有本事的人才及团队参与揭榜。这关系到揭榜的最终成效，也是国家发改委在2021年4月提出的“重大科技项目立项和组织管理方式改革”成败的关键。

当前关于揭榜挂帅制度的研究尚未形成完整体系，但在相关研究中也有迹可循。揭榜挂帅制度中的“榜”体现对关键核心技术的需求，“帅”是指一切可以解决技术难题的人才。揭榜挂帅是一项吸引、选拔、激励科技人才参与关键核心技术攻关的重要制度，其优势在于不以职称高低、论文数量、荣誉头衔作为衡量人才的标准，引入竞争机制，谁有本事谁就揭榜，最大限度调动社会各界智力潜能。这与众包竞赛存在很大相似性，众包是超越组织边界寻求外部解决方案的一种方式，主要依靠协作技术获取更广泛的分布式想法，将外部人群作为创新来源。众包主要依靠集体知识的力量，其核心在于如何选择目标人群以及如何设计激励机制吸引目标人群参与。揭榜挂帅制度是开放式创新（OI）的一种特殊形式，是实现开放式创新的主流机制。开放式创新不同于传统的封闭式创新，需要走出组织边界，借助外部力量，寻找问题解决方案，这也涉及如何吸引外部知识力量参与组织内部创新。

目前，关于众包与开放式创新的研究已经较为成熟，揭榜挂帅制度作为众包与开放式创新的一种特殊形式，其成功实施的关键核心在于人，因此，如何吸引科技人才参与揭榜非常重要。学界关于揭榜方的研究聚焦在揭榜方参与行为方面，主要包括揭榜方参与动机以及揭榜行为影响因素。第一，揭榜方参与揭榜的主要动机为经济动机，此外，还有各种非奖金激励，包括学习经验、实现自我价值、获得社会认可、提高可信度和增加媒体报道等。第二，影响揭榜行为的因素主要包括团队成员年龄构成、个人经历、技术权威和风险认知等。关于揭榜风险的研究较多，主要包括资金风险、道德风险与组织风险，有学者进一步论述了组织风险形成原因，也有学者提出建立合理的容错免责机制应对揭榜风险。

已有研究以个体为对象，从微观角度分析揭榜方的参与意愿和行为，缺少从宏观政策和制度层面探究揭榜方筛选标准、组织方式和攻关保障措施等问题。因此，本文聚焦制度层面，构建“选帅—定帅—挂帅”的逻辑框架，以中央和各级地方政府发布的政策文本以及各地实践为基础，详细分析揭榜各阶段的制度要点，以期为揭榜挂帅制度整体构建与完善提供理论补充，同时，服务人才选拔实践，为技术攻关吸引、筛选真正的“帅才”提供理论指导。

本文阐述揭榜挂帅制度的“选帅”机制、“定帅”机制、“挂帅”机制，其中，选帅机制是基础，为了保证揭榜方质量，定帅与挂帅机制是保障，为了在保证质量的基础上提升攻关效率，三者最终目的都是为揭榜挂帅制度的实施提供坚实的人才保障。具体而言，选帅机制关注的核心问题是“怎样选出好的揭榜方”，这是第一步也是基础，入围的揭榜方如果不能胜任攻关任务，揭榜挂帅制度便无法取得成功；定帅机制关注的核心问题是“怎样的揭榜形式更有效”，即明确揭榜者数量与揭榜者之间的关系，保障揭榜效率；挂帅机制关注的核心问题是“在揭榜方进入之后如何保障其心无旁骛进行科研攻关”，揭榜攻关项目都存在较大难度，因此，揭榜方进入之后还需保证其攻关持续性，激励其尽最大努力攻克关键核心技术。

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揭榜挂帅制度的“选帅”机制

揭榜挂帅制度提倡“英雄不问出处，谁有本事谁就揭榜”，并不意味着对揭榜方完全不设门槛，规定揭榜方筛选条件可以控制揭榜方规模，提高揭榜质量，提升效率。以美国X基金会的“进步汽车X奖”为例，主办方对参赛者进行技术资格与财务资格审查，并要求参赛者支付一笔“准入费”，通过这些标准的筛选，该奖项收获了“真正的参赛者”，避免了主办方时间、精力、财力浪费。因此，适当限定揭榜方资格非常必要，总体来看可以从门槛条件、诚信条件、研发能力3个方面评估和筛选揭榜方。

1.1 门槛条件

门槛条件是指揭榜方的准入条件，只有满足门槛条件才能对揭榜挂帅项目提出申请。各地方政府发布的政策文本均有相关规定，尽管规定的形式与内容存在差异，但仍有许多共同点，综合来看，主要根据揭榜挂帅项目类型确定选帅的门槛条件，这样处理的原因在于能够为不同项目找到更加清晰的定位。实践中这样规定的省份有湖北、山东、广东、广西、山西等，主要包括揭榜方类型、地域、物资保证、人才保证4个方面（见表1）。

表1 门槛条件及其内容

揭榜方类型是指根据项目类别与特点划分揭榜方身份，主要包括高校、科研机构和企业三大类，例如，湖北省科技厅关于印发《湖北省科技项目揭榜制工作实施方案》的通知中指出，“技术攻关类项目揭榜方主要为省内外有研究开发能力的高校、科研院所、科技型企业或其组成的联合体，成果转化类项目揭榜方主要为省内具有独立法人资格的企业”。具体来看，技术攻关类项目的难点是突破关键核心技术，其揭榜方应为高技术导向且创新能力强的主体，主要包括高校、科研机构、科技型中小企业或其组织的联合体以及各类创新平台；成果转化类项目的难点在于从技术到应用的转化，其揭榜方应能够为科技成果转化提供条件，主要是有技术需求和技术应用场景、满足相关条件的具有独立法人资格的企业。需要指出的是，有的省份未分别从技术攻关类与成果转化类两类项目中定义揭榜方类型，例如安徽省与江苏省的揭榜方案中指出，揭榜方主要是相关领域的企业或由企业牵头多个单位组成的联合体。

揭榜方地域是指揭榜方所处的行政区域，需明确申请揭榜方是否应在组织实施揭榜挂帅项目的行政区域内，其划分因揭榜项目类型不同而有所差异。技术攻关类项目基本无地域限制，在全国范围吸引潜在揭榜方申请揭榜，例如广东省规定技术攻关类项目的揭榜方可以来自省内外；相反，成果转化类项目则规定揭榜方应是本行政区域内具有独立法人机构的企业，其目的是将科技成果转化固定在本地，促进本地相关产业发展，例如湖北省将成果转化类项目揭榜方框定在省内。当然，也有少数省市不设地域限制，例如上海市规定“揭榜单位应为国内法人单位”，河南省更是囊括了境外揭榜方。

揭榜方物资保证是指揭榜方应有能力提供技术攻关过程中所需的部分物质资源。首先，技术攻关类项目实施难度大，技术要求高，并且揭榜方需承担一定的预研费用，所以，对揭榜方的财务状况要求较高，揭榜方应具备一定的资金实力，为前期研发提供支持，例如山西省指出揭榜方应“财务状况良好且管理规范”。其次，良好的财务状况意味着较强的风险抵抗能力，较少受到外部环境干扰。另外，揭榜方物资保证有利于显著提升创新绩效。成果转化类项目更看重揭榜方市场化和产业化能力，因此，揭榜方除提供成果转化所需资金外，还需提供场地、市场等配套条件，例如陕西省指出成果转化类揭榜方应“能够提供成果转化所需的资金、场地、市场等配套条件”。

揭榜方人才保证是指揭榜方具备有能力完成揭榜任务的人才资源。在技术攻关类项目中，揭榜方应拥有稳定的人才研发队伍，且技术带头人和团队科研攻关实力强，例如甘肃省指出，技术攻关类揭榜方应“有较强的研发实力、科研条件和稳定的人员队伍等，有能力完成发榜方提出的任务”。人员不稳定不仅会造成资源浪费，而且容易导致研发关键信息、知识与技术泄露，造成巨大损失。技术带头人是整个研发团队的领头羊与主心骨，不仅能够在技术攻关中发挥领导力，作出重要贡献，而且能够在团队遇到困难时稳定局面，保持团队稳定。另外，技术攻关类项目的技术路线复杂，不确定性高，需要实力强劲的科研攻关团队支持。成果转化类项目更看重人才队伍的成果应用与转化能力，因此，揭榜方应拥有较强的成果转化应用队伍，能够提出科学合理的成果转化方案，这也是山东省在《关于组织开展2020年度山东省重点研发计划（重大科技创新工程）项目申报的通知》中提出的具体要求。

1.2 诚信条件

确保揭榜方诚信是对各参与方的一种保护，也为揭榜成功提供重要保障。在社会经济条件下，追求自身效益最大化的工具理性支配着各参与方行为，导致机会主义行为横生，因此，为了减少甚至规避不当的行为范式，需要对揭榜方进行一定限制。所有地方政府发布政策文件时基本上均对诚信方面作出了相关规定，主要从揭榜方信用记录、揭榜方重复申请、揭榜方与需求方之间的利益关联以及揭榜方是否会“中途退出”4个方面筛选揭榜方。

揭榜方应具有良好的科研道德与科研诚信，近3年内无不良信用记录。例如，辽宁省提出揭榜方应“严格遵循科研诚信、科学伦理等有关规定”。产学研合作和组团揭榜能在很大程度上提升揭榜效率与质量，提高科技开放合作程度，也对各揭榜主体的科研道德与科研诚信提出了较高要求。良好的科研道德与科研诚信一定程度上可以反映揭榜方能力，有能力的揭榜方并不需要通过造假、篡改数据等行为完成科研任务。此外，揭榜方须承诺在指定期限内完成任务。榜单规定了项目完成时间，除按照规定可以延期完成的项目外，其它项目均应在指定时间内完成，这是对揭榜方的督促。很多技术具有时效性，且一旦攻克就能够为项目需求方带来较高收益，因此，这也是对需求方的一种利益保护。另外，针对一些应急科研攻关项目，可对提前完成任务的揭榜方提供额外奖励，提高攻关效率，满足应急攻关需要。

揭榜方不得重复或者变相重复申请揭榜攻关项目，不得与已获国家、省等部门的立项项目重复。例如，宁夏回族自治区提出“申报项目已获得自治区财政资金支持的，不得重复或变相重复申请揭榜攻关项目”，安徽省则提出“每个单位限申请一项揭榜任务”。重复或变相重复申请是指将内容相同或相近的项目申请书同时提交给不同的项目发布方，或者用已获资助的项目去申请其它项目。重复申请违反了揭榜挂帅制度对创新性的要求，同时这也是一种非常严重的科研失信行为。另外，已获国家或省等部门立项的揭榜方已经获得财政资金支持，重复或者变相重复申请会导致时间、人力与资金资源浪费，而且会占用其他揭榜方的机会。

揭榜方与需求方之间应无利益关联。例如河南省揭榜方案明确规定“揭榜方不得与需求方存在股权关系和关联交易”，且二者应为首次实质性研发合作。如果二者存在股权与交易关系或曾有过研发合作，那么相对更有可能出现合谋行为，非法套取政府资助资金。另外，对于成果转化类项目，揭榜方与需求方不能是同一单位或其下属子公司。当然，这一规定在避免双方合谋的同时，有可能排除掉一部分真正合适且供应链长期合作的揭榜方。因此，如果揭榜方确实“有本事”且真正适合，则应将此标准适当放宽。同时，在项目攻关过程中加强审计监管，或者政府先对阶段性成果进行考核，考核合格再拨付资金，从而避免合谋发生。此外，应对弄虚作假行为严厉追责，加大违规成本，保证权威性，从而降低合谋行为发生的可能性。

揭榜方应承诺不会中途退出。揭榜方中途退出有两种情况，一是整体退出，当陷入瓶颈期时，揭榜方会产生畏难心理而选择中途退出，这会造成前期投入的浪费，而且难以弥补机会成本；二是团队成员正常工作调动导致的退出，工作调动会产生工作交接，一定程度上会耽误项目进度，此外，团队成员的中途退出会对组织创新氛围产生一定影响，从而影响组织成员突破性创新行为。针对整体退出情况，应拟定处罚细则，包括追回补助金、将项目成员纳入诚信异常库、一定时间内不可申请课题以及处以一定金额罚金等，可通过增加违规成本保证揭榜团队不会随意退出。针对正常工作调动导致中途退出的行为，应事前与揭榜团队成员拟定协议或者告知其做好职业规划，保证在揭榜攻关期间不会轻易进行工作调动。

1.3 研发能力

各地方政府公布的揭榜挂帅方案基本都强调揭榜方需要“具有一定的创新能力”，因此，评估揭榜方研发能力非常重要。可从技术领域匹配、研发投入、自主知识产权3个方面进行评估。

技术领域匹配是指揭榜方现有研究或发展领域应与揭榜项目相关，且在该领域内具有相对成熟的经验或者核心知识产权，例如宁夏回族自治区规定“申请揭榜企业具有解决技术需求难题的相关前期工作基础”，湖南省规定“申请单位应有过类似产品攻关的经历”。技术领域匹配意味着揭榜方已经有了较多初步探索，形成了较为完善的知识体系，很容易在此基础上融会贯通，提升揭榜效率。同时，说明揭榜方已在该领域积攒了许多经验和人脉资源，能够与具有相关经验的团队联合揭榜，开展协同创新。

研发投入是指揭榜方在一段时间内用于研发活动的经费。例如，湖北省明确指出“揭榜方应具有充足的研发投入”。研发投入多意味着揭榜方更注重科研，创新能力可能相对更强，也能一定程度体现揭榜方识别和发现良好合作伙伴的能力。除研发投入外，还可使用研发投入占比衡量，根据申请揭榜主体属性（企业或者高校院所等）对研发投入占比作出规定，例如浙江省规定，企业为揭榜主体且申请高新产业类项目时，企业上年研究开发费占主营业务收入比重一般应不低于3%；高校院所为揭榜主体时，其当年R&D经费投入为零或低于上年度水平的不得申报。

已有自主知识产权体现揭榜方研发创新累积状况，已有自主知识产权越多，研发能力越强。各地方政府发布的揭榜挂帅方案基本都指出，揭榜申请单位应对申请揭榜的产品或技术拥有自主知识产权，并且无知识产权纠纷，例如江苏省指出揭榜方应“对申请揭榜的产品或技术拥有知识产权”。拥有自主知识产权越多，越能体现揭榜方的创新潜力，此外，揭榜挂帅项目涉及较多主体，容易出现产权问题，如果揭榜方原本就产权不清，则会带来很多额外风险，甚至导致研发活动因产权问题而被迫中止，造成资源浪费。

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揭榜挂帅制度的“定帅”机制

揭榜挂帅制度的“定帅”机制是指在完成“选帅”、确定揭榜方之后，采取适当的揭榜形式将揭榜方组织起来，目的是发挥揭榜方的最大潜力以及揭榜制度的最大优势。“定帅”是确定揭榜形式，首先，根据揭榜方之间的关系，分为联合揭榜和独立揭榜；其次，在独立揭榜中，根据揭榜方数量与揭榜项目的对应关系，分为“多对一”揭榜和“一对一”揭榜。当揭榜方之间为合作关系时，揭榜形式为联合揭榜，当揭榜方之间为竞争关系时，揭榜形式为独立揭榜，同时，可以选择多对一揭榜与一对一揭榜。不同揭榜形式都有各自优势与劣势，实践中主要根据揭榜方和揭榜项目情况进行选择（见图1）。

图1 揭榜形式分类标准、优劣势与具体形式

2.1 独立揭榜与联合揭榜

独立揭榜是指由一个揭榜主体申请并获得立项的揭榜形式，各主体之间为竞争关系。江苏省提出“每个揭榜任务原则上确定1家揭榜企业和若干入围企业”，属于独立揭榜的典型做法。独立揭榜的优势在于可以避免集体行动困境，同时，竞争的存在能够极大地激发各揭榜方创新潜力，提高揭榜质量。但是，独立揭榜意味着缺少多个揭榜方之间的交流与协作，当只有一个揭榜方入围时，会提高研发风险，可能由于一些客观因素而无法选出最优揭榜方，导致成本与效率的双重损失；而当有多个揭榜方入围时，可能导致重复研究与资源浪费。

联合揭榜是指由某一揭榜主体牵头多个单位组成联合体揭榜，多个主体之间为合作关系，目前辽宁省提出的“产学研联盟”就属于联合揭榜。大科学时代的研究范式不同于以往，协同创新在科研攻关中发挥巨大作用，联合揭榜作为协同创新形式，可以支持产学研合作攻关，鼓励优质资源合作，发挥各主体优势，并将这些优势结合起来，产生“1+1>2”的效果；同时，良好的分工与合作以及知识与技术共享可以大大提高研发效率和质量。但是，联合揭榜中主体较多，容易产生集体行动困境以及“搭便车”行为。此外，参与主体多样化会加大产权确权难度，因此，联合揭榜时要签订联合协议书，就“各方研究任务分工、财政资金分配、知识产权归属”等内容作出相关规定。还需注意的是，项目牵头方应明确合作方有完成揭榜任务的资质和能力。

2.2 “多对一”揭榜与“一对一”揭榜

多对一揭榜是指多个揭榜方针对同一揭榜项目独立开展平行研究，目前的“赛马式”就属于多对一揭榜。多对一揭榜的优势在于可以相对降低揭榜方参与压力，增加揭榜成功的可能性。另外，依据社会学习理论，揭榜者之间的社会学习会导致参与数量减少，但效率会提升。也就是说，一些能力较差的揭榜方在与他人的沟通中发现以自身能力完成任务的压力较大，便会选择退出，使得最后筛选出的都是能力较强的揭榜方，从而提升揭榜效率。其劣势在于，多个揭榜方同时进行攻关，可能出现研究同质化，造成资源浪费。既然存在多个揭榜方，也就意味着有些揭榜方在最后项目验收环节面临失败，导致其无法弥补先前垫付的成本，对其未来的揭榜积极性产生不良影响。此外，多对一揭榜形式对经费的需求较大，这对于资金供给方来说是一个较大的挑战。

一对一揭榜是指一个揭榜方或多个揭榜方组成联合体针对一个揭榜项目开展研究，“里程碑式”“军令状式”都属于一对一揭榜。其优势在于可以避免过度重复研究与资源浪费，另外，获得揭榜资格本身就是对揭榜方的一种强激励，能够提升其参与积极性和信心。其劣势在于会使揭榜方产生非常大的科研攻关压力，另外，如果只有一个揭榜方开展研究，那么最终结果取决于该揭榜方，揭榜失败风险会很大。

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揭榜挂帅制度的“挂帅”机制

确定揭榜方与揭榜形式后，揭榜方就可以开展技术攻关工作。本研究将探讨如何保障帅才的权益，降低其研发风险，最大化其研发收益，使其心无旁骛进行攻关，切实承担起“挂帅”任务。可以从两个方面保障“帅才”顺利挂帅攻关：一是明确揭榜方权利，为揭榜方提供保障；二是明确揭榜攻关资金来源，优化资金支持环境。

3.1 明确揭榜方权利

揭榜挂帅榜单中的技术项目难度较大，唯成果兑奖，这意味着揭榜方将承担较大风险。为降低揭榜方风险，提高其收益，激励揭榜方积极参与，保障其顺利完成技术攻关，应明确揭榜方权利。根据赫茨伯格（1959）的双因素理论，要想使揭榜者积极主动参与揭榜攻关，需兼顾激励因素与保健因素两个方面。因此，除给予相应奖励、适用一定容错和保障机制以及明确知识产权归属来保证揭榜方不会产生不满外，还需给予揭榜方一定的自主权与沟通权，保证激励因素产生激励效果。

3.1.1 获得相应奖励的权利除获得规定的奖金外，揭榜方还可以享有其它相关权益，例如获得荣誉证书，提高知名度，获得晋升机会，享受一定的人才支持政策，使用与项目相关的知识与数据等。尽管有研究表明，经济动机是揭榜方参与揭榜的重要原因，但是，这并不意味着忽视非物质奖励。因此，需要给予揭榜方更多样化的奖励，并将这些奖励明确规定为揭榜方权利。此外，在技术攻关类项目中，当企业为揭榜主体时，为激励企业创新行为，除为企业资金筹措提供补助与支持外，还应根据企业规模采用不同的政府支持策略：对于小微型企业来说，要探索金融资本融入机制，并且给予其一定专利保护；对于大型企业来说，政府适当的税收优惠政策更能激励企业加大创新投资。

3.1.2 适用一定容错与保障机制的权利关键核心技术攻关研究路线复杂，结果具有很大不确定性，在项目实施过程中不排除项目失败可能性，因此，建立针对揭榜方的容错和保障机制非常重要。一定的容错和保障机制可以鼓励更多潜在揭榜方参与揭榜，增强他们在科技创新道路上攻坚克难的勇气和底气，也可以吸引更多资源支持揭榜挂帅项目。例如浙江省金华市试点推出“揭榜险”，因特定原因导致研发失败的，可对企业研发投入成本和揭榜专家个人成本给予补偿。但是，容错和保障机制不能成为揭榜方“半途而废”“故意犯错”的借口，它只适用于因一些客观原因而导致项目失败的情况。因此，在建立容错和保障机制的同时，还需建立相应的监督考核制度，给予揭榜方更多安全感的同时，增强其责任感，最大限度保证技术攻关的完成。

另外，值得注意的是，科学设计申请揭榜立项失败方的利益补偿机制同样重要。较多参与者对同一个项目进行预研，在前期均投入了成本，但并不是所有前期参与者都能入围，因此，能否科学设立揭榜立项失败方的利益补偿机制，会显著影响潜在揭榜方的参与积极性。此外，揭榜挂帅制度的一条重要限制标准为“潜在揭榜方数量适中或宁多勿少”，如果缺少对揭榜失败方的利益补偿机制设计，则会导致揭榜方数量较少或者竞争不足，从而对揭榜挂帅制度的成功实施产生较大影响。

3.1.3 明确知识产权归属的权利揭榜挂帅制度涉及多个主体，主要包括需求方、揭榜方、政府和社会资本投资方等，因此，为揭榜方明确知识产权归属非常重要。揭榜挂帅中的知识产权包括背景知识产权和后继知识产权转移与转化。其中，背景知识产权是指揭榜方在承接项目前已经获得的研究成果，代表揭榜方长期的知识与成果积累，这些背景知识产权应当归属于揭榜方，不能因合同的签订而发生改变。此外，很多地方政府要求揭榜方“对申请揭榜的产品或技术拥有自主知识产权”，目的是厘清背景知识产权，为后续明确产权归属减轻负担。后继知识产权是指在揭榜攻关过程中产生的新的研究成果，通常多方共同参与并取得成果后产权为共同所有，如果后续对成果实施转移与转化，则应得到揭榜方同意，若在项目开始前就对产权归属作出规定，则应按照规定处理。

3.1.4 享有一定的自主权利科研自主权是科研创新领域的放管服改革，实质是保障科研人员自由进行科学研究，从而充分释放其创新活力，增强其责任感。揭榜挂帅制度以成果为导向，为保障揭榜方全身心攻关，赋予其一定自主权利非常重要，这一定程度上是对揭榜方的保护。揭榜方获得项目资格后，往往陷入应对各种行政审批事项、不同部门审查等事务中，对创新产生负面影响。另外，在技术攻关类项目中，企业作为需求方对揭榜方提出技术清单，而企业以实现自身利益最大化为目标，所以，揭榜方达到技术目标后，企业可能又会提出新要求，使揭榜方产生更大压力。因此，要给予科研人员自主权，让能者真正放手去干。

3.1.5 享有与需求方及其他揭榜方沟通的权利为盘活已有技术资源，在高校、科研院所、科技型企业以及各类创新平台之间进行协同创新，实现知识与经验的快速流通，加强各主体间学习交流，提高科技创新效率，揭榜方应享有与需求方及其他揭榜方沟通的权利。一方面，在揭榜方与需求方之间，需求方对揭榜项目已经具有研发基础，清楚研发过程中存在的困难，因此，需求方可以将原来负责相关项目的技术人员编制成技术小组，做好与揭榜方科研团队的对接，帮助揭榜方少走弯路，减少重复劳动，降低成本。但是，要指出的是，揭榜方与需求方之间的沟通要遵守一定的边界，避免双方合谋。对于揭榜方的此项权利，制定配套的监督机制非常重要。另一方面，在多对一的揭榜项目中，揭榜方之间的交流与协作能够促进科技开放合作，有效降低揭榜方参与风险和压力，并且揭榜方之间可以交换显性与隐性知识，沟通学习之后产生新知识，集思广益，碰撞出更多创意火花。然而，揭榜挂帅制度本就涉及较多主体，再加上协作攻关，成果归属更难以衡量，因此，制定科学合理的成果归属体系非常重要，这也与前述的知识产权归属紧密相关。

3.2 明确揭榜攻关资金来源

关键核心技术的突破作为一种原始创新，风险较高，不确定性较大，需要大量资金投入。另外，揭榜方在前期需自行承担预研费用，资金压力和研发失败的沉没成本风险会影响其参与意愿，因此，明确揭榜项目资金来源、优化资金支持环境非常重要。应坚持揭榜攻关资金来源多元化原则，以需求方或揭榜方提供配套资金为主，政府财政资金支持为辅，引导金融资本、社会资金等多渠道投入，例如，甘肃省明确“科技揭榜挂帅制项目资金注重突出财政补助资金引导，以企业自筹和吸引社会资本投入为主”。资金来源多元化原则与存在多个利益相关者相对应，美国著名学者弗里曼认为利益相关者能够影响一个组织目标的实现。因此，在揭榜挂帅制度中，不只有需求方、揭榜方和政府参与，应争取社会各界的支持，吸引更多利益相关者（金融资本、社会资本等）参与。此外，多元化原则体现的是风险分担机制，也有利于形成支持创新的良好社会氛围。

3.2.1 以需求方或揭榜方提供配套资金为主主要出资者因揭榜项目类型不同而不同。在技术攻关类项目中，揭榜方解决的是需求方关键核心技术难题，因此，需求方应保证运行状况、财务状况较好，财务管理规范，具有支付大量创新成本的能力，承担出资的主要责任。在成果转化类项目中，揭榜方需要为科研成果提供应用场景，其主要出资者是揭榜方，政府也会为揭榜方提供补贴。此外，揭榜挂帅项目尤其是技术攻关类项目的难度与不确定性都较高，为了降低技术攻关类项目需求方与成果转化类项目揭榜方的沉没成本风险，减轻项目失败给资金供给方带来的压力，应当制定相应保障机制。

3.2.2 以政府财政资金支持为辅政府作为揭榜挂帅的组织方，需以财政资金支持揭榜挂帅项目落地，这也体现了政府对揭榜挂帅制度的重视与支持。目前政府资金拨付方式主要有3种，一是阶段性给付，二是事后给付，三是揭榜奖励制。阶段性给付是指依据合同约定的完成时间、交付物、考核指标、考核方式，主管部门委托专业机构进行阶段性绩效评估，并根据评估结果分阶段进行资金拨付。根据揭榜方数量，阶段性给付又可分为“赛马式”资助与“里程碑式”资助，当两个及以上的牵头申报单位获得立项时，可采用赛马式资助；当仅有一个牵头申报单位获得立项时，可采用里程碑式资助。阶段性给付的优势在于能够有效避免需求方与揭榜方合谋套取政府财政资金的情况，但同时，揭榜方需应对阶段性考核，这会影响揭榜效率。事后给付是指获得立项的牵头申报单位先自筹资金开展技术攻关，项目验收通过后政府一次性给付所有资金。事后给付可以降低政府面临的风险，但是，揭榜方将主要承担揭榜失败带来的成本损失，大大增加揭榜方的攻关压力，降低其参与积极性。揭榜奖励制是指对一定时间内最先完成任务的揭榜方提供奖励资金，其特殊性在于事前无需立项，对揭榜方也无限制，适用于一些应急攻关项目，目的是用最短时间完成攻关，满足应急需求。此外，财政资金支持更重要的是释放“项目投资可行”信号，给予金融、社会资本投资信心，在全社会范围内形成支持创新的良好氛围。

3.2.3 引导金融资本、社会资本等多渠道投入引导金融资本、社会资本等多渠道投入可以实现风险共担，促进全社会支持创新。攻关资金来源的单一化倾向还容易形成一种错误导向，即揭榜挂帅制度的实施主体限于“政府、需求方与揭榜方”，不能引起社会其他主体对创新的重视。因此，拓展资金来源渠道非常必要。一般来说，揭榜挂帅项目来自社会需求，业界有动力将其商业化，可以在可商业化、市场导向的科技成果领域以及本身是成果转化类的揭榜挂帅项目中引入社会资本。由于项目类型不一、规模不同、风险大小不同，投资者对不同阶段的投资意愿也不同，因此，在分阶段资助的揭榜挂帅项目中，考虑在哪个阶段引入金融与社会资本非常重要，例如对于风险非常高的项目，投资者可能更倾向于在中期甚至项目结束验收阶段投入资金。基于此，政府可以委托第三方机构对投资者意愿进行调查，从而更好、更高效地吸引社会与金融资本进入。为进一步增强投资者投资意愿，还需给予一定的优惠政策，例如税收优惠、优先申请国家项目的机会以及后期拥有项目成果的优先使用权等。此外，为了减轻投资方对风险的担忧，应制定风险应对方案，拟定利益补偿机制。需要注意的是，在引入金融资本与社会资本时，要明确出资比例，为后续的产权确权提供一定标准。对于政府委托的、涉密的项目，不适合引入金融资本与社会资本。

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总结与展望

国家综合竞争力来自科技创新，科技型人才是推动创新发展的核心力量，因此，筛选出能扛起大旗的“帅才”非常重要。本文基于帅才这一研究对象，从选帅、定帅、挂帅3个方面进行论述。揭榜挂帅制度虽不限定申请揭榜方的资历、身份等，但最终能够入选的应当是“真正有本事”的人，因此，从揭榜方门槛条件、诚信条件、研发能力3个方面选出帅才非常重要。选帅之后需要定帅，也就是确定揭榜形式，可根据揭榜方竞合关系和项目特征，相机选择“独立揭榜”“联合揭榜”“多对一揭榜”“一对一揭榜”等方式。定帅之后应明确揭榜方权利，使其能够全身心投入技术攻关，揭榜方应当具备获得相应奖励、适用一定容错和保障机制、享有一定自主权、明确知识产权归属、与需求方及其他揭榜方沟通的权利。明确揭榜攻关资金来源同样重要，应坚持多元化原则，以需求方或揭榜方提供配套资金为主、政府财政资金支持为辅，引导金融资本、社会资金等多渠道投入，优化资金支持环境，为揭榜方攻关提供物质保障。

揭榜挂帅未来研究可从以下3个方面展开。首先，本文提出的选帅标准，初衷是为技术攻关选出优秀的揭榜方，但是，过多过细的筛选标准一定程度上会打击揭榜方参与积极性，这与揭榜挂帅制度“不拘一格引人才”的政策目的有所偏离。因此，如何做到既保障揭榜方质量而又不打击揭榜方积极性，还需进一步探讨。其次，揭榜挂帅制度的优势体现在对揭榜方的吸引上，而揭榜方是否参与揭榜很大程度上取决于其对揭榜风险的担忧，一定的容错和保障机制有利于降低揭榜方的风险感知，但同时可能降低揭榜方责任感。因此，未来需进一步探究既能包容揭榜失败、降低参与者的风险感知，又能防止揭榜方钻制度空子的机制。最后，由于这一制度在各地刚刚起步，还缺少顺利完成揭榜挂帅并实现成果兑奖的大样本案例。因此，随着这一制度的深入实施，未来研究可通过问卷调查、实地调研与访谈等方法了解揭榜方对揭榜挂帅制度的期待和诉求，获得一手资料，为更好地选帅、定帅、挂帅提供有力论据。

作者：曾婧婧*、史咏丹、黄桂花，中南财经政法大学公共管理学院

项目来源：国家自然科学基金面上项目（71974203，72274142）；收入分配与公共财政创新人才引智基地项目（B20084）

本文转载自微信公众号科技进步与对策，原载于《科技进步与对策》2023年第14期

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